ПОСТАНОВА
Іменем України
27 листопада 2019 року
м. Київ
справа №750/6330/17
адміністративне провадження №К/9901/37372/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Желєзного І.В., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 10 серпня 2017 року (суддя Коверзнев В.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10 жовтня 2017 року (колегія у складі суддів Василенко Я.М., Кузьменко В.В., Шурко О.І.)
у справі №750/6330/17
за позовом ОСОБА_1
до Чернігівської міської ради
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.07.2017 до Деснянського районного суду м. Чернігова надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Чернігівської міської ради.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради щодо не розгляду на пленарних засіданнях міської ради його заяв про відведення земельних ділянок у власність від 23.03.2017 та від 05.05.2017;
- зобов`язати Чернігівську міську раду розглянути заяви від 23.03.2017 та від 05.05.2017 на наступному пленарному засіданні міської ради та прийняти рішення по суті порушених у заявах питань;
- стягнути з Чернігівської міської ради 10 000 грн. завданої моральної шкоди;
- зобов`язати Чернігівську міську раду надати звіт про виконання постанови суду протягом п`яти після проведення наступного пленарного засідання.
3. Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 10.08.2017 позов задоволено частково: - визнано протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради щодо не розгляду на пленарних засіданнях міської ради заяв ОСОБА_1 від 23.03.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та городництва, 0.10 га - для будівництва житлового будинку, 0.01 га для будівництва індивідуального гаражу та 0.10 га для індивідуального дачного будівництва;
- визнано протиправною бездіяльність Чернігівської міської ради щодо не розгляду на пленарних засіданнях міської ради заяв ОСОБА_1 від 03.05.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та 0.12 га - для городництва;
- зобов`язано Чернігівську міську раду розглянути на першому пленарному засіданні, що відбудеться після набрання постанови суду законної сили, заяв ОСОБА_1 від 23.03.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та городництва, 0.10 га - для будівництва житлового будинку, 0.01 га для будівництва індивідуального гаражу та 0.10 га для індивідуального дачного будівництва, а також від 03.05.2017 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та 0.12 га - для городництва та ухвалити по цим заяви обґрунтоване та мотивоване рішення по суті порушених в них питань;
- стягнуто з Чернігівської міської ради на користь ОСОБА_1 2 000 грн. у відшкодування завданої моральної шкоди;
- зобов`язано Чернігівську міську раду надати Деснянському районному суду м. Чернігова звіт про виконання постанови суду протягом одного місяця з дня набрання постановою законної сили.
4. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.10.2017 постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 10.08.2017 скасовано в частині задоволення позовних вимог про стягнення з відповідача 2 000, 00 грн. моральної шкоди та ухвалено в цій частині нову постанову, якою у задоволенні такої вимоги відмовлено. В іншій частині постанову від 10.10.2017 залишено без змін.
5. 02.11.2017 Чернігівська міська рада надала суду першої інстанції звіт про виконання судового рішення.
6. 06.11.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду першої та апеляційної інстанції та ухвалити нове рішення про задоволення повністю позовних вимог.
7. Ухвалою від 07.11.2017 відкрито касаційне провадження.
8. 28.11.2017 від Чернігівської міської ради надійшли заперечення на касаційну скаргу. Просить розгляд касаційної скарги здійснювати за його участю.
9. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України передано на розгляд до Верховного Суду.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
10. Позивач є учасником бойових дій і має право на пільги, встановлені Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
11. 23.03.2017 позивач звернувся до відповідача з чотирма заявами, в яких, посилаючись на статті 118-122 Земельного кодексу України та статті 12-15 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту", просив надати йому дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та городництва, 0.10 га - для будівництва житлового будинку, 0.01 га для будівництва індивідуального гаражу та 0.10 га для індивідуального дачного будівництва (а. с. 5-8).
12. Не отримавши рішення відповідача, ухваленого по суті порушених у заявах від 23.03.2017 питань, 03.05.2017 позивач повторно звернувся до відповідача з аналогічними заявами про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельних ділянок площею: 0.12 га - для садівництва та 0.12 га - для городництва (а. с. 10, 11).
13. Листом Управління земельних ресурсів від 19.04.2017 № 2729 повідомило ОСОБА_1 про те, що бажане цільове призначення земельної ділянки для садівництва та городництва для можливості отримання її у власність суперечить ст. 36, 121 ЗК України.
14. Листом Управління земельних ресурсів від 16.06.2017 №01-18/1228 та від 26.07.2017 № 01-18/1545 повідомило ОСОБА_1, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою для відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража та індивідуального садівництва є неможливим, оскільки згідно з планом зонування Тимчасового порядку використання території м. Чернігова ця ділянка розташована в зоні ж-1-р "Житлова зона індивідуальної садибної та блокованої забудови з обмеженнями поверховості по умовах зон регулювання забудови", якою не передбачено використання земель за вказаним у клопотанні цільовим призначенням.
15. Рішеннями від 17.08.2017 № 22/VІІ-23, від 21.09.2017 № 23/VІІ-16, 17.08.2017 № 22/VІІ-23, 26.10.2017 № 24/VІІ-20, Чернігівська міська рада відмовила ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки: площею 01,1000 га, що знаходиться на АДРЕСА_1 ) для індивідуального дачного будівництва; площею 0,0100 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_10, для будівництва індивідуального гаража; площею 0,1200 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_6. Для індивідуального садівництва; площею 0,1000 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_7, для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд; площею 0,1200 га, що знаходиться за адресою АДРЕСА_8, для городництва. Зазначені рішення прийняті міською радою в порядку здійснення судового контролю судом шляхом зобов`язання міської ради подати до суду звіт про виконання судового рішення.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, відповідач був зобов`язаний в місячний термін ухвалити на пленарному засіданні міської ради рішення по суті питань, які порушено в його заявах. Відповідачем такі рішення не ухвалювалися чим, допущено протиправну бездіяльність.
17. Відповідач проти позову заперечував. Стверджував, що за результатами розгляду звернень Управління земельних ресурсів листами повідомляло ОСОБА_1 про відсутність підстави для розгляду питання надання дозволів на розробку проектів землеустрою.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції, з яким в цій частині погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що міська рада була зобов`язана в місячний термін розглянути на пленарному засіданні міської ради заяви позивача від 23.03.2017, від 03.05.2017 та прийняти рішення по суті питань, які порушено в цих заявах. Таким чином, відповідач допустив протиправну бездіяльність. Встановлюючи судовий контроль за виконанням рішення відповідачем, суд виходив з того, що позовні вимоги є обґрунтованими, підлягають задоволенню.
19. Вирішуючи питання про відшкодування моральної шкоди, суд першої інстанції враховуючи характер правопорушення, глибину й тривалість завданих позивачеві душевних страждань, виходячи із засад розумності, виваженості та справедливості, вважав достатньою сатисфакцією є стягнення з відповідача на користь позивача 2000 грн.
20. В цій частині суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку. Позивач не надав суду жодних переконливих доказів на підтвердження причинного зв`язку між бездіяльністю відповідача та завданням моральної шкоди (у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань тощо). При цьому, сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди. Крім того, визнання судом протиправною бездіяльності відповідача стосується виключно меж застосування земельного законодавства, у той час як моральна шкода має бути обов`язково підтверджена належними та допустимими доказами.
21. Вимогу позивача щодо винесення окремої ухвали за фактом вчиненого адміністративного правопорушення, передбаченого ч. 2 ст. 212-3 КУпАП, суд також не задовольнив, зважаючи на те, що окрема ухвала не належить до можливих засобів захисту порушеного права позивача, а лише є реагуванням на виявлення порушення закону і встановлення причин та умов, що сприяли вчиненню такого порушення.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
22. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції. Вважає, що позивач належно обґрунтовував факт заподіяння йому моральної шкоди протиправною бездіяльністю відповідача, причинно-наслідковий зв`язок та негативні наслідки такої шкоди, що створило психічне напруження очікуванням рішення відповідача, зазнав розчарування в діяльності депутатів ради, створило додаткове психічне напруження викликане дискримінацією під час розгляду заяв позивача порівняно з заявами інших громадян, які рада розглядає належно.
23. Решту доводів стосуються порушення судом норм процесуального права, а саме: суд надав незаконну перевагу відповідачеві у розгляді апеляційної скарги відповідача, оскільки відсутні докази сплати ним судового збору; суд не навів мотивів відхилення доводів позивача щодо наявності підстав відводу судді суду першої інстанції; суд необґрунтовано відмовив в постановленні окремої ухвали щодо відповідача, оскільки права позивача продовжують порушуватись.
24. Відповідач у запереченнях на касаційну скаргу пояснив, що за результатами розгляду заяв позивача йому були надані відповідні роз`яснення листом. Відповідач виконав судове рішення, подавши звіт про його виконання. Позивач не довів факт заподіяння йому моральної шкоди внаслідок дій чи бездіяльності відповідача. постановлення окремої ухвали вважає правом, а не обов`язком суду. Відповідач сплатив судовий збір за подання апеляційної скарги.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про задоволення касаційної скарги частково.
26. Правовим питанням у справі була правомірність дій Чернігівської міської ради щодо не вирішення міською радою клопотань позивача від 23.03.2017 та від 03.05.2017 про надання дозволів на виготовлення проекту землеустрою на сесії міської ради у формі відповідного рішення.
27. Судами встановлено, що відповідач з метою вирішення клопотань позивача у передбаченій законом формі рішення про надання чи відмову в наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки позивачеві не приймав.
28. Листами Управління земельних ресурсів Чернігівської міської ради надавало лише відповідь ОСОБА_1 про причини з яких запропоновані ним до відведення земельні ділянки не можуть бути надані.
29. Суди попередніх інстанцій погодилися з доводами позивача, що має місце протиправна бездіяльність, оскільки вирішення клопотань повинно було відбуватись на пленарному засіданні міської ради із прийняттям відповідного рішення.
30. Колегія суддів Верховного Суду погоджується з таким висновком судів та вважає його правильним.
31. Верховний Суд розглядав справи з подібними правовідносинами. У постанові від 17.12.2018 у справі № 509/4156/15-а Верховний Суд дійшов висновку, що якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
32. Проте доводи касаційної скарги та заперечень на неї не стосуються перевірки Верховним Судом правильності вирішення судами попередніх інстанцій спору в цій частині. Тим більше, що Чернігівська міська рада виконала судові рішення, надавши звіт про їх виконання, на підтвердження чого представлено рішення Чернігівської міської ради про вирішення клопотань ОСОБА_1 щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою.
33. Скаржник просив стягнути з відповідача завдану йому моральну шкоду в розмірі 10 000 грн. Суд першої інстанції дійшов висновку, що не вирішення міською радою у встановленому законом порядку клопотань позивача завдало йому моральної шкоди у розмірі 2000 грн.
34. Скасовуючи рішення в частині відшкодування моральної шкоди, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивач не надав суду жодних переконливих доказів на підтвердження причинного зв`язку між бездіяльністю відповідача та завданням моральної шкоди (у вигляді розладів здоров`я внаслідок душевних страждань, психологічних переживань тощо). Сам лише факт порушення прав позивача не може слугувати виключною підставою для стягнення моральної шкоди.
35. З таким висновком колегія суддів не погоджується та вважає, що суд апеляційної інстанції, відмовляючи позивачеві у задоволенні позовної вимоги про відшкодування моральної шкоди, допустив неправильне застосування норм матеріального права.
36. Відповідно до ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність. Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави.