ПОСТАНОВА
Іменем України
27 листопада 2019 року
Київ
справа №821/3615/15-а
касаційне провадження №К/9901/11687/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Рибачука А.І., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2016 (головуючий суддя: Василяка Д.,К.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 (головуючий суддя: Лук`янчук О.В., судді: Градовський Ю.М., Кравченко К.В.) у справі №821/3615/15-а за позовом ОСОБА_5, ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_4, ОСОБА_7, ОСОБА_1, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_6, ОСОБА_3, ОСОБА_18, ОСОБА_19, ОСОБА_20, ОСОБА_21, ОСОБА_22, ОСОБА_2 до Херсонської обласної державної адміністрації про скасування розпорядження в частині,
В С Т А Н О В И В:
В серпні 2011 року ОСОБА_5 (далі - ОСОБА_5 ), ОСОБА_8 (далі - ОСОБА_23 ), ОСОБА_9 (далі - ОСОБА_9 ), ОСОБА_10 (далі - ОСОБА_10 ), ОСОБА_11 (далі - ОСОБА_11 ), ОСОБА_12 (далі - ОСОБА_12 ), ОСОБА_13 (далі - ОСОБА_13 ), ОСОБА_4 (далі - ОСОБА_4 ), ОСОБА_7 (далі - ОСОБА_7 ), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_24 ), ОСОБА_14 (далі - ОСОБА_14 ), ОСОБА_15 (далі - ОСОБА_15 ), ОСОБА_16 (далі - ОСОБА_16 ), ОСОБА_17 (далі - ОСОБА_17 ), ОСОБА_6 (далі - ОСОБА_6 ), ОСОБА_3 (далі - ОСОБА_3 ), ОСОБА_18 (далі - ОСОБА_18 ), ОСОБА_19 (далі - ОСОБА_19 ), ОСОБА_20 (далі - ОСОБА_20 ), ОСОБА_21 (далі - ОСОБА_21 ), ОСОБА_22 (далі - ОСОБА_22 ), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ) звернулися до суду з позовом до Херсонської обласної державної адміністрації (далі - Херсонська ОДА або відповідач), в якому просили скасувати розпорядження голови Херсонської ОДА від 14.09.2009 № 1095 в частині скасування розпорядження голови Каланчацької РДА від 03.07.2008 №377 та від 10.10.2008 №544.
На обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що розпорядження Каланчацької РДА про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за своєю правовою природою є індивідуальним актом застосування норм права (правозастосовчим актом індивідуальної дії), який за юридичними наслідками відноситься до правоконстатуючих актів (констатує факт надання згоди), є виконаним в силу самого факту його прийняття, а тому є таким, що вичерпав свою дію одночасно з його прийняттям. Таким чином цей ненормативний акт не може бути скасований чи змінений. Розпорядження голови Каланчацької РДА від 10.10.2008 №544 є також виконаним шляхом оформлення на його підставі права власності на земельні ділянки.
Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 адміністративний позов задоволено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2012 скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 та ухвалено нове рішення про відмову у задоволенні позову.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.10.2015 скасовано постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 15.09.2011 та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2012, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.
Приймаючи таке рішення, суд касаційної інстанції виходив з того, що судами попередніх інстанцій не встановлено місцерозташування земельних ділянок, і як наслідок, неможливо з`ясувати до повноважень якого органу виконавчої влади належить вирішення питань, пов`язаних з розпорядженням земелями, переданими у власність позивачам.
За наслідками нового розгляду справи постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 01.03.2016, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що Каланчацька РДА перевищила межі своїх повноважень стосовно розпорядження землями за межами населених пунктів та фактично реалізувала повноваження, які належать до компетенції обласних державних адміністрацій, а тому Херсонська ОДА в межах, визначених статтею 33 Закону України від 09.04.1999 №586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №586-XIV) повноважень обґрунтовано скасувала розпорядження голови Каланчацької РДА від 03.07.2008 № 377 та від 10.10.2008 №544. При цьому суд апеляційної інстанції вказав на необґрунтованість посилань позивачів на рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009, оскільки це рішення стосується повноважень органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади, якими є районні та області держадміністрації. Також суди попередніх інстанцій вказали на те, що акти щодо права власності на земельні ділянки, видані на підставі розпорядження голови Каланчацької РДА від 10.10.2008 №544, визнані недійсними в судовому порядку.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7 подали касаційну скаргу, у якій просять Верховний Суд скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про задоволення позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій не враховано, що на підставі скасованих спірним розпорядженням рішень органу виконавчої влади у позивачів виникло право власності на земельні ділянки. Скаржники зазначили, що розпорядження голови РДА, на підставі якого фізичній особі видано акт на право власності на земельну ділянку, є ненормативним актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом його виконання, а тому таке не може бути в подальшому скасоване або змінене.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 13.07.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
На адресу суду касаційної інстанції від відповідача надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній, з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій, просить суд залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу заявників без задоволення.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що розпорядженням голови Каланчацької РДА №377 від 03.07.2008 "Про надання дозволу на виготовлення проекту відведення із землеустрою по безоплатній приватизації земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва" надано позивачам дозвіл на виготовлення проекту землеустрою по безоплатній приватизації земельних ділянок для індивідуального дачного будівництва за межами села Приморське в адміністративних межах Олексіївської сільської ради.
Розпорядженням голови Каланчацької РДА № 544 від 10.10.2008 "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва" позивачам затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність для індивідуального дачного будівництва загальною площею 2.20 га із земель запасу рекреаційного призначення в адміністративних межах Олексіївської сільської ради.
Кожному з позивачів відведено земельну ділянку площею 0,1 га. Позивачами отримані державні акти на право власності на земельні ділянки.
14.09.2009 головою Херсонської ОДА винесено розпорядження №1095 "Про скасування деяких розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації", яким, зокрема, скасовані розпорядження голови Каланчацької РДА №377 від 03.07.2008 та № 544 від 10.10.2008.
Зазначене рішення і є предметом спору у цій справі.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Принцип обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень полягає у тому, щоб рішення було прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.
Згідно частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Встановлення невідповідності діяльності суб`єкта владних повноважень вказаним критеріям для оцінювання рішення, (дій) є достатньою підставою для задоволення адміністративного позову, за умови, що встановлено порушення прав та інтересів позивача.
У спорах про оскарження акта індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень, який стосується прав та обовязків особи, суд при вирішенні справи має надати повну та об`єктивну правову оцінку такому акту.
Предметом спору є законність розпорядження Херсонської ОДА №1095 від 14.09.2009 "Про скасування деяких розпоряджень голови Каланчацької районної державної адміністрації".
У відповіді на запит №13-21-031-5211/2-16 від 22.02.2016, наданій Головним управлінням Держгеокадастру у Херсонській області зазначено, що спірні земельні ділянки знаходяться в адміністративних межах Олексіївської сільської ради Каланчацького району Херсонської області за межами населених пунктів та відносяться до земель рекреаційного призначення.
Статтею 51 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) передбачено, що до земель рекреаційного призначення належать земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.