ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада 2019 року
Київ
справа №824/19/16-а
адміністративне провадження №К/9901/21273/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу прокуратури Чернівецької області на постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 лютого 2017 року (суддя Дембіцький П.Д.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року (судді Сапальова Т.В., Боровицький О.А., Матохнюк Д.Б.) у справі № 824/19/16-а за позовом ОСОБА_1 до прокуратури Чернівецької області про скасування наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У січні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Чернівецького окружного адміністративного суду з позовом до прокуратури Чернівецької області (далі - відповідач), у якому, враховуючи заяву про уточнення позовних вимог, просила:
- визнати протиправним рішення комісії прокуратури Чернівецької області по встановленню переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників від 18 липня 2015 року в частині визначення позивача, як особи, яка підлягає попередженню про наступне вивільнення, у зв`язку із скороченням штату працівників органів прокуратури, та скасувати його в цій частині;
- визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Чернівецької області від 18 грудня 2015 року № 1316-к про звільнення ОСОБА_1 з посади прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян і держави в суді та органів прокуратури Чернівецької області, у зв`язку з скороченням кількості прокурорів органів прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункт 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України);
- зобов`язати відповідача поновити ОСОБА_1 з 19 грудня 2015 року на посаді рівнозначній тій, яку вона займала до звільнення (прокурор відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді та органів прокуратури Чернівецької області);
- зобов`язати прокуратуру Чернівецької області провести нарахування та виплатити позивачу середній заробіток за весь час вимушеного прогулу;
- передбачити негайне виконання постанови суду.
Позовні вимоги мотивовані тим, що наказом Генеральної прокуратури України від 15 липня 2015 року № 60ш було затверджено нову структуру та штатний розпис прокуратури Київської області та ліквідовано у її структурі та штатному розписі, зокрема, управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді, та утворено управління представництва інтересів громадян та держави в суді. 20 серпня 2015 року ОСОБА_1 отримала попередження про наступне вивільнення у зв`язку з скороченням його посади та відсутністю вакантних посад у штаті прокуратури області. Наказом прокурора Чернівецької області від 18 грудня 2016 року № 1316-к позивача звільнено із займаної посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" та пункту 1 частини 1 статті 40 Кодексу законів про працю України, у зв`язку з скороченням кількості прокурорів органу прокуратури. Позивач вказувала, що відповідачем було запропоновано їй лише одну тимчасову посаду спеціаліста 1 категорії прокуратури Путильського району, яка не відповідає її кваліфікації. При цьому, дана посада була запропонована позивачу лише 05 жовтня 2015 року, тобто, після спливу двох місяців з моменту попередження про звільнення.
ОСОБА_1 вважала, що прокуратурою області при прийнятті спірного наказу та під час звільнення грубо порушено вимоги статей 42, 49-2 Кодексу законів про працю України, не враховано її переважного права на залишення на роботі, натомість, на вакантні посади в апараті прокуратури призначено осіб, серед яких є особи з меншою кваліфікацією, ніж у неї, та без переваг у залишенні на роботі у вигляді тривалого безперервного стажу роботи та перебування на утриманні членів сім`ї.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Чернівецький окружний адміністративний суд постановою від 20 лютого 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року, позов задовольнив частково.
Визнав протиправним і скасував наказ прокурора Чернівецької області від 18 грудня 2015 року № 1316-к про звільнення молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді прокуратури Чернівецької області з 18 грудня 2015 року, у зв`язку з скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункт 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України).
Поновив молодшого радника юстиції ОСОБА_1 на посаді прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді прокуратури Чернівецької області.
Стягнув з прокуратури Чернівецької області на користь ОСОБА_1 середній заробіток за весь час вимушеного прогулу за період з 19 грудня 2015 року по 20 лютого 2017 року в сумі 92 909,88 грн із вирахуванням сум виплачених як допомога по безробіттю.
Постанову в частині поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу в межах стягнення суми за один місяць допустив до негайного виконання. У решті позовних вимог - відмовив.
Мотиви, з яких суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про часткове задоволення позовних вимог, ґрунтуються на тому, що на час звільнення позивача з прокуратури Чернівецької області відбулися зміни внутрішньої структури юридичної особи, а не її реорганізація. Відповідач, запропонувавши позивачу тимчасову посаду спеціаліста 1 категорії прокуратури Путильського району, не запропонував їй усіх вакантних посад, що є порушенням вимог трудового законодавства щодо працевлаштування працівників у зв`язку з реорганізацією органу прокуратури. Відтак, звільнення ОСОБА_1 відбулося з порушенням вимог статей 40, 49-2 Кодексу законів про працю України. Крім того, при звільненні позивача прокуратурою області не враховано її переважного права залишення на роботі, оскільки ОСОБА_1 за період проходження служби в органах прокуратури характеризується позитивно, постійно займалася підвищенням свого професійного рівня, зарахована до резерву на зайняття посади начальника відділу. За таких обставин, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивача звільнено незаконно, а оскаржуваний наказ від 18 грудня 2015 року № 1316-к винесено з порушенням вимог трудового законодавства, тому наказ підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на попередній роботі.
Разом із тим, суди відмовили ОСОБА_1 у задоволенні позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення комісії прокуратури Чернівецької області по встановленню переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників від 18 липня 2015 року, оскільки, на їхню думку, оскаржуване рішення комісії не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України та не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
На постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 20 лютого 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 10 квітня 2017 року прокуратурою Чернівецької області подано касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, відповідач просить скасувати вказані судові рішення та ухвалити нове - про відмову в задоволенні позову.
Аргументи скаржника полягають у тому, що прокуратурою області дотримано всіх передбачених вимог трудового законодавства при реалізації положень Закону України "Про прокуратуру" щодо скорочення загальної чисельності працівників органів прокуратури та виконанні наказу Генерального прокурора України від 15 липня 2017 року № 60ш щодо змін в організації праці прокуратури Чернівецької області.
Також скаржник зазначив, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що при розрахунку сум вимушеного прогулу судом першої інстанції безпідставно не враховано здійснену відповідачем виплату вихідної допомоги позивачці. Проте, зазначений висновок апеляційного суду не знайшов свого відображення у резолютивній частині судового рішення. Таким чином, судами при розрахунку сум вимушеного прогулу фактично не враховано здійснену відповідачем виплату вихідної допомоги позивачці в сумі 8 375,85 грн.
Позиція інших учасників справи
Позивач не скористався правом подання відзиву на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 18 травня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу прокуратури Чернівецької області передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Стрелець Т.Г. (суддя-доповідач), Білоус О.В., Желтобрюх І.Л.
06 червня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 05 червня 2019 року № 627/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т.Г. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 працювала в органах прокуратури України з 19 березня 2002 року, а на посаді прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді прокуратури Чернівецької області з 14 січня 2015 року.
Наказом Генерального прокурора України від 15 липня 2015 року № 60ш ліквідовано у структурі та штатному розписі прокуратури Чернівецької області, серед іншого, управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді, а працівники з відповідним фондом заробітної плати зараховані до резерву Генеральної прокуратури України.
Також зазначеним наказом у структурі та штатному розписі прокуратури Чернівецької області за рахунок резерву Генеральної прокуратури України утворено: управління нагляду у кримінальному провадженні (у складі 26 штатних одиниць), управління представництва інтересів громадян та держави в суді (у складі 11 одиниць), у тому числі відділ забезпечення представництва у судах (у складі 4 штатних одиниць).
16 липня 2015 року прокурор Чернівецької області надіслав листа керівникам структурних підрозділів прокуратури області, прокурору м. Чернівці та районним прокурорам № 1209-216008-15, яким доручено не пізніше 17 год 00 хв. 16 липня 2015 року надати до відділу роботи з кадрами прокуратури області характеристики на підлеглих працівників, також зобов`язано визначити рівень кваліфікації працівників та рівень продуктивності. Крім цього, цим же листом доручено визначити наявність у працівників обмежень на звільнення при скороченні.
18 липня 2015 року складено протокол засідання комісії по встановленню переважного права на залишення на роботі при вивільненні працівників прокуратури Чернівецької області, згідно якого посада позивача - ОСОБА_1 підлягає скороченню.
20 серпня 2015 року позивача відповідно до статті 49-2 Кодексу законів про працю України попереджено про звільнення із займаної посади у зв`язку зі змінами в організації виробництва і праці на підставі пункту 1 частини першої статті 40 вказаного Кодексу та повідомлено про відсутність вакантних посад в прокуратурі області.
Листом прокурора Чернівецької області від 05 жовтня 2015 року № 11/вн15, запропоновано ОСОБА_1 посаду спеціаліста 1 категорії прокуратури Путильського району Чернівецької області та роз`яснено, що в разі відмови від переведення на запропоновану посаду позивач має право, за своїм розсудом, звернутися за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштуватися самостійно.
Наказом прокурора Чернівецької області від 18 грудня 2015 року № 1316-к звільнено молодшого радника юстиції ОСОБА_1 з посади прокурора відділу представництва інтересів громадян і держави в судах управління представництва, захисту інтересів громадян та держави в суді та органів прокуратури Чернівецької області з 18 грудня 2015 року у зв`язку з скороченням кількості прокурорів органу прокуратури (пункт 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП України).
Позивач, вважаючи своє звільнення незаконним, а рішення і наказ відповідача протиправними, звернулася до суду за захистом своїх прав.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, зазначає наступне.
В силу частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також система прокуратури України визначені Законом України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII).
Відповідно до пункту 9 частини 1 статті 51 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Водночас, спеціальним законом не врегульовано питання звільнення працівників у випадку ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури, тому згідно зі статтею 9 КАС України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами попередніх інстанцій) у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права).