ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада 2019 року
Київ
справа №813/2654/15
адміністративне провадження №К/9901/11337/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина"
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 2 листопада 2015 року (головуючий суддя - Сидор Н.Т.)
і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року (головуючий суддя - Нос С.П., судді - Яворський І.О., Кухтей Р.В.)
у справі №813/2654/15
за позовом Міжнародної благодійної організації "Екологія-Право-Людина"
до Івано-Франківської обласної державної адміністрації, Департаменту будівництва житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Міжнародна благодійна організація "Екологія-Право-Людина" (далі - "МБО "Екологія-Право-Людина") у травні 2015 року звернулася до суду з позовом до Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі - "Івано-Франківська ОДА"), Департаменту будівництва житлово-комунального господарства, містобудування та архітектури Івано-Франківської обласної державної адміністрації (далі - "Департамент БЖКГ"), в якому просила:
- визнати протиправними дії Івано -Франківської ОДА і Департаменту БЖКГ щодо неповного надання інформації на запити позивача №628 від 8 грудня 2014 року, №89 від 24 лютого 2015 року, №117 від 4 березня 2015 року;
- зобов`язати Івано -Франківську ОДА надати повну інформацію та копії запитуваних документів у відповідь на запити позивача від 8 грудня 2014 року №628, від 24 лютого 2015 року №89;
- зобов`язати Департамент БЖКГ надати повну інформацію та копії запитуваних документів у відповідь на запит позивача від 4 березня 2015 року №117;
- притягнути до адміністративної відповідальності осіб, винних у ненаданні інформації на запити позивача.
Позов обґрунтовано тим, що відповідачі є розпорядниками інформації в розумінні Закону України "Про доступ до публічної інформації", а відтак, зобов`язані надавати достовірну, точну і повну інформацію на інформаційні запити, чого вони не зробили.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
Львівський окружний адміністративний суд постановою від 2 листопада 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21 квітня 2016 року, позов задовольнив частково. Визнав протиправними дії Департаменту БЖКГ щодо неповного надання інформації на запит МБО "Екологія-Право-Людина" від 24 лютого 2015 року №89. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Приймаючи рішення про часткове задоволення позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що Департамент БЖКГ на момент звернення позивача володів документами учасника процедури закупівлі ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" і повинен був надати такі документи на вимогу позивача, тому в цій частині позов належить задовольнити.
Стосовно надання інформації на запити позивача в позові відмовлено з огляду на те, що відповідачі не були володільцями запитуваної інформації й не мали змоги її надати, оскільки відповідні документи були вилучені правоохоронними органами на підставі ухвали слідчого судді.
У задоволенні позовної вимоги про притягнення до адміністративної відповідальності осіб, винних у ненаданні інформації на запити позивача, також відмовлено, оскільки відповідачі не мають таких повноважень (ні складати протоколи, ні розглядати справи про такі адміністративні правопорушення).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким:
- визнати протиправними дії Івано-Франківської ОДА і Департаменту БЖКГ щодо неповного надання інформації на запити позивача №628 від 8 грудня 2014 року, №117 від 4 березня 2015 року;
- зобов`язати Івано- Франківську ОДА надати повну інформацію та копії запитуваних документів у відповідь на запити позивача від 8 грудня 2014 року №628, від 24 лютого 2015 року №89;
- зобов`язати Департамент БЖКГ надати повну інформацію та копії запитуваних документів у відповідь на запит позивача від 4 березня 2015 року №117.
Зокрема, скаржник зазначає, що судові рішення є необґрунтованими, а суди попередніх інстанцій не в повній мірі встановили всі фактичні обставини справи, що призвело до невірного вирішення спору.
Скаржник вказує, що Департамент БЖКГ на кожний інформаційний запит позивача не в повній мірі надав відповідь, не надав копій всіх документів, а лише частину з них.
Також скаржник зазначає, що судами попередніх інстанцій необґрунтовано відмовлено у задоволенні позову через те, що надання інформації є неможливим через вилучення запитуваної інформації правоохоронними органами на підставі ухвали слідчого судді. Вважає, що відповідачі мають об`єктивну можливість її надати, відповідно до частини третьої статті 100 Кримінального процесуального кодексу України (надалі також - "КПК України"), а саме за клопотанням володільця документа до правоохоронних органів. Відповідачі не надали жодних доказів, які б вказували на спроби усунення перешкод у наданні інформації у відповідь на запити позивача, а суди не перевірили факт неможливості отримання відповідачами вилученої інформації.
Крім того, скаржник зазначає, що визнання ненадання відповідачами інформації протиправним без зобов`язання відповідачів надати інформацію саме по собі не захищає право позивача на доступ до інформації. Вважає, що дана інформація умисно приховується та не розкривається попри її публічність, що перешкоджає захисту права на безпечне для життя і здоров`я довкілля, яке порушується через розміщення небезпечних відходів гексахлорбензолу поблизу міста Калуш Львівської області.
Департамент БЖКГ у своїх запереченнях на касаційну скаргу просить відмовити у її задоволенні й залишити оскаржувані судові рішення без змін. Зазначає, що позивач на свої запити отримав повну і вичерпну інформацію по суті поставлених питань. Документи, які запитувалися, відповідачі не мали можливості надати, оскільки ці документи були вилучені правоохоронними органами за ухвалою слідчого судді Івано-Франківського міського суду від 19 червня 2014 року у справі №344/8952/14-к.
Також вважає необґрунтованими посилання позивача на статтю 100 КПК України, оскільки видача документів з матеріалів кримінального провадження слідчим або прокурором за клопотанням володільця цих документів є правом слідчого та прокурора, а не їхнім обов`язком. Навіть наявність у відповідачів копій цих документів не свідчитиме про те, що вони є їхніми володільцями, оскільки оригінали документів міститимуться в матеріалах кримінального провадження. На думку відповідача, позивач міг звернутись із вмотивованим запитом до слідчого судді Івано-Франківського міського суду у справі №344/8952/14-к про надання усіх необхідних документів або їхніх засвідчених копій, які його цікавлять.
Івано-Франківська ОДА не надала свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що запитом №628 від 8 грудня 2014 року позивач звернувся до Івано-Франківської ОДА з вимогою надати документи та інформацію, а саме:
1) на балансі якого підприємства знаходилися відходи гексахлорбензолу і в якій кількості та надати копії рішень про передачу на баланс і надати копії відповідних підтверджуючих бухгалтерських документів;
2) чи проводилася інвентаризація відходів гексахлорбензолу на полігонах Калуського району, якщо так, то коли, надати копії актів інвентаризації;
3) в якій кількості, у якому вигляді та тарі знаходилися відходи на момент затарювання їх у спеціалізовану тару, призначену для транспортування для вивезення за кордон;
4) чи кількість відходів, зазначена в договорах, включала залишки рослин та ґрунту;
5) вагу тари, хто і коли затарював відходи гексахлорбензолу;
6) чи складалися акти затарювання і зважування відходів гексахлорбензолу із залученням представників органів державної виконавчої влади, місцевого самоврядування і виконавця, якщо так, то надати їх копії;
7) чи визначалася концентрація гексахлорбензолу у відходах, що передавалися для видалення виконавцю згідно договорів, якщо так, то надати копії результатів досліджень;
8) скільки коштів і по яких договорах сплачено за видалення відходів гексахлорбензолу, надати копії всіх договорів, актів приймання-передачі наданих послуг, копії платіжних документів;
9) чи підписані по всіх договорах акти приймання-передачі наданих послуг із видалення небезпечних відходів гексахлорбензолу, якщо так, то надати їх копії. Чи підписані акти підтверджують виконання повністю всіх умов по видаленню відходів і чи в наявності документи визначені, зокрема, підпунктами 4.4.1, 4.4.2 договору №55 від 29 серпня 2013 року, надати копії цих документів;
10) надати копії документів, що підтверджують факт видалення відходів, де, ким, коли і яку кількість видалено.
Вказаний запит позивача за дорученням Івано - Франківської ОДА було скеровано на розгляд до Департаменту БЖКГ.
Листом №1754/01-04 від 17 грудня 2014 року позивача повідомлено, що на підставі пункту 4 статті 20 Закону України "Про доступ до публічної інформації" №2939-VI від 13 січня 2011 року (далі - "Закон України "Про доступ до публічної інформації") строк розгляду запиту №628 від 8 грудня 2014 року відповідачем продовжено до 20 робочих днів.
Департамент БЖКГ листом №40/02-25 від 13 січня 2015 року надав відповідь позивачу на запит від 8 грудня 2014 року №628, який останнім отримано 19 січня 2015 року.
У відповіді на запит позивача Департамент БЖКГ, зокрема, зазначив наступне:
1) відповідно з паспортом місця виділення відходів (додається), складеним ТОВ "Оріана-Галев" 20 грудня 2001 року та зареєстрованим 19 серпня 2002 року за №8, власником місця видалення відходів є ТОВ "Оріана-Галев". Згідно паспорту, обсяг видалення відходів, станом на 1 листопада 2001 року, становив 11352,5 тон, з них 11086,6 тон осмолів, які містять гексахлорбензол, 250,7 тон твердих залишків від частки обладнання, 14,2 тон твердих речовин з центрифуг. В ході виконання робіт з видалення відходів гексахлорбензолу було встановлено, що обсяг не відповідає дійсним показникам зазначеного паспорту. З метою виявлення дійсних обсягів захоронення відходів гексахлорбензол розпорядженням обласної державної адміністрації від 17 грудня 2010 року №869 було створено обласну комісію, яка провела обстеження території полігону токсичних відходів ТОВ "Оріана-Галев" та констатувала, що залишки ГХБ орієнтовно складають 22,5 тис. тон. На виконання вимог Генеральної Прокуратури України і Міністерства екології та природних ресурсів України розпорядженням обласної державної адміністрації від 17 травня 2011 року №321 додатково створено міжвідомчу комісію для здійснення обмірів фактичної площі токсичних відходів і контрольних обмірів їх захоронення. Комісія своїм актом від 23 травня 2011 року підтвердила наявність на полігоні понад 23000 тис. відходів ГХБ;
2) у зв`язку з порушенням провадження про банкрутство ТОВ "Оріана-Галев" надати матеріали щодо проведення інвентаризації відходів не має можливості;
3) на момент затарювання токсичних відходів гексахлорбензолу у спеціалізовану тару призначену для транспортування за кордон, за різними експертними оцінками, проведеними у 2010-2011 роках, загальний обсяг суміші твердих токсичних відходів, що містила гексахлорбензол та забруднених гексахлорбензолом оточуючих ґрунтів на полігоні становив від 23,6 до 54,136 тис. тон. Суміш твердих токсичних відходів гексахлорбензолу знаходилась у металевих бочках, що зазнали значної корозії об`ємом 200 л, зверху перекритих шаром глини 0,2 м і закритих металевими кришками, викладених одна на одну та перекритими зверху ізолюючим шаром ґрунту товщиною 1 м і рослинним ґрунтом товщиною 0,2 м. Проміжки між рядами бочок та бочками і боковими поверхнями карт були засипані ґрунтом;
4) у загальну кількість, відходів зазначених у договорах, не включалися залишки рослин і верхній шар ґрунту, яким були засипані бочки з відходами гексахлорбензолу. Верхній шар ґрунтів, відповідно до Тимчасового технологічного регламенту, згідно якого проводились роботи, знімався для подальшого, після вилучення відходів гексахлорбензолу, використання для засипки відпрацьованих карт;
5) завантаження і пакування суміші відходів гексахлорбензолу проводилось у спеціальну транспортну тару, призначену для перевезення токсичних вантажів - м`які контейнери, багатошарові поліпропіленові мішки (біг-беги) розраховані на масу до 1 т. Вага біг-бегів враховувалася у загальній кількості токсичних відходів гексахлорбензолів. Вилучення з полігону і вивезення на знешкодження суміші токсичних відходів гексахлорбензолу проводилось у 2010 році Державним підприємством Національний центр поводження з відходами, у 2011-2013 роках - ТОВ "С.І. Груп Консорт Лтд" (Ізраїль), які мали відповідні ліцензії на проведення робіт з особливо небезпечними речовинами;
6) згідно з розпорядженнями Івано-Франківської ОДА в 2010-2013 роках були створені комісії для контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства під час виконання робіт та підтвердження обсягів суміші відходів гексахлорбензолу, яка вивозилися на знешкодження. До складу комісії були включенні представники органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, замовника і виконавця робіт, правоохоронних органів і контролюючих органів, а також ДУ ІГНС НАН України. Під час завантаження відходів у автомобільний та залізничний транспорт комісією складались акти завантаження у транспорт небезпечних відходів суміші гексахлорбензолу. Безпосередньо під час завантаження біг-бегів у піввагони фіксувалась кількість біг-бегів, завантажених у кожний піввагон, та (електронними крановими вагами ОCS-3З) вимірювалась їхня маса з подальшою фіксацією в акті завантаження. В період з 2010 до 2013 роки з полігону ТОВ "Оріана-Галев" було вивезено для знешкодження 33,421 тис. тон відходів суміші гексахлорбензолу;
7) з метою вивчення валового складу суміші токсичних відходів, що містить гексахлорбензол, оцінки забруднення гексахлорбензолом ґрунтів і природних вод проведено відбір та лабораторні дослідження - 73 проб (3 валових проб суміші відходів, 50 проб ґрунту, 20 проб природних вод). Аналітична оцінка результатів досліджень надала можливість зробити висновок, що масова частка гексахлорбензолу у суміші токсичних відходів, вивезених на знешкодження, становить більше 30%. Визначення масової частки гексахлорбензолу у відібраних валових пробах суміші відходів гексахлорбензолу проводилось: методом тонкошарової хроматографії за методикою виконання вимірювань у лабораторії ДУ "ІГНС НАН України"; методом газової хроматографії за ДСТУ ІSО 10382 - у Центральній лабораторії ДП "Українська геологічна компанія";
8) сплачено за 2010 рік згідно договору №39 від 27 вересня 2010 року 296800000,0 грн, за 2011 рік згідно договорів №24 від 4 серпня 2011 року - 149959249,74 грн, №82 від 28 грудня 2011 року - 66999999,93 грн, за 2012 рік згідно договору №111 від 9 жовтня 2012 року - 119999999,98 грн., за 2013 рік згідно договорів від 29 серпня 2013 року - 34499999,93 грн, №74 від 13 листопада 2013 року - 69999999,97 грн, №73 від 14 листопада 2013 року - 20789996,32 грн, №83 від 5 грудня 2013 року - 0,00 грн; за 2014 рік згідно договору №27 від 4 серпня 2014 року - 114969921,20 грн;
9) по всіх договорах підписані акти приймання-передачі наданих послуг із видалення відходів гексахлорбензолу. Підписані акти підтверджують повністю виконання умов договорів. Відповідно до підпунктів 4.4.1, 4.4.2 договору №55 від 29 серпня 2013 року були наявні всі документи;
10) надати ксерокопії договорів, актів приймання-передачі наданих послуг, платіжних документів не є можливим, дані документи вилучені, згідно з рішенням суду працівниками правоохоронних органів.
Запитом №89 від 24 лютого 2015 року позивач звернувся до Івано-Франківської ОДА, в якому просив надати кваліфікаційні критерії, що підтверджують наявність та відповідність учасника процедури закупівлі ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" щодо забезпечення надання послуг із збирання небезпечних відходів.
Також, позивач просив надати інформацію про те, чи Департаментом БЖКГ вимагалося від учасника ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" документальне підтвердження провадження господарської діяльності відповідно до положень статуту, зокрема до кваліфікаційних вимог - засвідчена нотаріально копія ліцензії на здійснення господарської діяльності операцій пов`язаних з небезпечними відходами, а для нерезидентів - засвідчені нотаріально копії дозволів та (або) погоджень на поводження з небезпечними відходами відповідних країн, відповідно просив надати копії таких дозволів.
Позивач просив надати копії документації процедури закупівлі одного з учасників - ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" послуг із збирання небезпечних відходів, що слугувала укладенню договору №55 від 29 серпня 2013 року.
Вказаний запит позивача за дорученням Івано-Франківської ОДА було скеровано на розгляд до Департаменту БЖКГ.
Листом №293/02-03/15 від 2 березня 2015 року Департамент БЖКГ надав відповідь позивачу на запит №89 від 24 лютого 2015 року, в якому зазначив, що для участі у процедурі закупівель послуг з проведення невідкладних природоохоронних заходів з видалення, перевезення та утилізації небезпечних відходів гексахлорбензолу Департаментом БЖКГ направлявся запит ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" щодо необхідності в наданні документів, які передбачені статтею 16 Закону України "Про здійснення державних закупівель", якщо такі документи не суперечать законодавству для учасника процедури закупівель.
Також, Департамент БЖКГ зазначив, що відповідно до частини другої статті 14 Закону України "Про здійснення державних закупівель" замовник протягом усього процесу здійснення процедури закупівлі забезпечує конфіденційність інформації, наданої учасниками (учасниками попередньої кваліфікації). Інформація щодо розгляду та оцінки пропозицій конкурсних торгів надається виключно уповноваженому органу, органам, що здійснюють державне регулювання та контроль у сфері закупівель, органу оскарження та суду.
Запитом №117 від 4 березня 2015 року позивач звернувся до Департаменту БЖКГ про надання наступної інформації: чи Департаментом БЖКГ у надісланому запиті до ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" вимагалося документальне підтвердження провадження господарської діяльності відповідно до положень статуту, зокрема, нотаріально засвідчені копії дозволів та (або) погоджень на поводження з небезпечними відходами відповідних країн, якщо так, то надати копії таких дозволів; надати кваліфікаційні критерії, що зазначалися у запиті надісланому ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" і надати копію запиту; також надати копію клопотання про надання копій документацій процедури закупівлі одного з учасників - ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" послуг із збирання небезпечних відходів, що слугувала укладенню договору №55 від 29 серпня 2013 року.
Листом №377/01-04 від 20 березня 2015 року Департамент БЖКГ повідомив позивача про неможливість надання вказаних у запиті №117 від 4 березня 2015 року документів з причин їх вилучення згідно ухвали Івано-Франківського міського суду у справі №344/8952/14-к.
Також, Департамент БЖКГ повідомив, що при укладені договору з ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД" було дотримано вимоги статті 40 Закону України "Про здійснення державних закупівель", зокрема договір про закупівлю укладається в письмовій формі відповідно до положень Цивільного кодексу України та Господарського кодексу України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. При укладені договору було надано ліцензію на здійснення операцій у сфері поводження з небезпечними відходами (збирання, перевезення, зберігання) ТОВ "СІ БУД СІСТЕМ", яке є субпідрядною організацією ТОВ "С.І. Груп Консорт ЛТД".