ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада 2019 року
Київ
справа №560/979/19
адміністративне провадження №К/9901/26091/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О. А.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами адміністративну справу
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Поділля" до Хмельницької обласної державної адміністрації в особі Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури, третя особа - Приватне підприємство "АТП Поділля-Тур" про визнання протиправним та скасування пункту 3.19 рішення, оформленого протоколом №1 засідання обласного конкурсного комітету та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Транс Поділля" на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 22 травня 2019 року, прийняте у складі судді Майстера П.М. та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Совгири Д.І. (головуючий), Франовської К.С., Кузьменко Л.В.
І. Суть спору:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Транс Поділля" (надалі також ТОВ "Транс Поділля", позивач) звернулося до суду з позовом до Хмельницької обласної державної адміністрації в особі Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури, третя особа - Приватне підприємство "АТП Поділля-Тур", в якому просило:
1.1. визнати протиправним та скасувати пункт 3.19. рішення, оформленого протоколом №1 засідання обласного конкурсного комітету щодо визначення автомобільних перевізників на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не входять за межі території області від 07.03.2019;
1.2. зобов`язати Хмельницьку обласну державну адміністрацію провести новий конкурс з визначення перевізника на маршруті Кам`янець- Подільський - Нетішин, рейси 927/928.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що для участі в конкурсі на перевезення пасажирів по маршруту Кам`янець - Подільський - Нетішин, рейси 927/928 ТОВ "Транс-Поділля" було надано всі необхідні документи, які передбачені Порядком проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування та 07.03.2019 відбулось слухання пропозицій учасників для участі у вказаному конкурсі. Проте, після заслуховування пропозицій, в порушення Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, відповідачем не було проведено визначення переможця з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, чим порушено процедуру проведення конкурсу та відповідно права учасника ТОВ "Транс-Поділля", оскільки жодних офіційних рішень організатором конкурсу, до початку проведення конкурсу, щодо не допущення ТОВ "Транс-Поділля" до участі в конкурсі не приймалось. Також, такого рішення не приймалось і під час проведення конкурсу - перед заслуховуванням конкурсних пропозицій перевізників претендентів. Фактично, рішення про недопущення до конкурсу було прийнято самим членом обласного конкурсного комітету ОСОБА_2, вже після заслуховування конкурсних пропозицій - перед визначенням переможця. На думку позивача, його безпідставно не допущено до участі у конкурсі на зазначеному вище маршруті.
3. Відповідач та третя особа позов не визнали. У запереченнях проти позову наполягали на безпідставності останнього та просили відмовити в його задоволенні.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. Розпорядженням голови Хмельницької обласної державної адміністрації від 24.11.2016 №518/2016-р "Про перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування", на Департамент економічного розвитку, промисловості та інфраструктури облдержадміністрації покладено повноваження облдержадміністрації щодо забезпечення організації пасажирських перевезень та виконання функцій організатора проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміських і приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області (внутрішньообласні маршрути), крім затвердження складу конкурсного комітету.
5. Наказом директора Департаменту економічного розвитку, промисловості та інфраструктури Хмельницької обласної державної адміністрації від 21.01.2019 №8-н "Про затвердження переліку об`єктів конкурсу з перевезення пасажирів в звичайному режимі руху на автобусному маршруті загального користування за номерами маршрутів та рейсів у прямому та зворотному напрямках (об`єкти конкурсу) та умови їх проведення", затверджено перелік об`єктів конкурсу та умов до нього згідно додатку 1, в тому числі на маршрут Кам`янець - Подільський - Нетішин, рейси 927/928.
6. В газеті "Пропозиція тижня" від 26.01.2019 №3 (500) було розміщено оголошення про конкурс та умови його проведення на право здійснення перевезення пасажирів за автобусними маршрутами загального користування, в тому числі на маршрут Кам`янець - Подільський - Нетішин, рейси 927/928.
7. Документи для участі в оголошеному конкурсі з перевезення пасажирів в звичайному режимі руху на автобусному маршруті загального користування за об`єктом конкурсу Кам`янець - Подільський - Нетішин, рейси 927/928 були подані ТОВ "Транс-Поділля" та ПП "АТП Поділля-Тур".
8. Так, для участі у вказаному конкурсі позивачем надано наступні документи: заяву на участь у конкурсі з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування від 07.02.2019, анкету до заяви про участь у конкурсі з перевезення пасажирів або продовження строку дії договору (дозволу) від 07.02.2019, відомості про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті, відомості про додаткові умови обслуговування маршруту, податковий розрахунок сум доходу, нарахованого (сплаченого) на користь фізичних осіб, і сум утриманого з них податку.
9. ПП "АТП Поділля-Тур" для участі у конкурсі надано: заяву на участь у конкурсі з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, анкету до заяви про участь у конкурсі з перевезення пасажирів або продовження строку дії договору (дозволу) від 13.02.2019, відомості про автобуси, які будуть використовуватися на автобусному маршруті від 13.02.2019, відомості про додаткові умови обслуговування маршруту, податковий розрахунок сум доходу, нарахованого (сплаченого) на користь фізичних осіб, і сум утриманого з них податку, сертифікати відповідності.
10. Так, ТОВ "Транс-Поділля" на конкурс подані транспортні засоби: Мерседес-Бенц, державний реєстраційний номер НОМЕР_6, 1999 року випуску, пасажиромісткість 30, МАН 18.420, державний реєстраційний номер НОМЕР_7, 1994 року випуску, пасажиромісткість 55; ПП "АТП Поділля-Тур" на конкурс подані транспортні засоби: SETRA S315HD, державний реєстраційний номер НОМЕР_9, 1996 року випуску, пасажиромісткість 55, MERSEDES-BENZ SPRINTER, державний реєстраційний номер НОМЕР_4, 2010 року випуску, пасажиромісткість 22.
11. Згідно Протоколу №1 засідання обласного конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу щодо визначення автомобільних перевізників на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області від 07 березня 2019 року, ОСОБА_1 (представник робочого органу - начальник відділу пасажирських перевезень ТОВ "Хмельницьктранс"), проінформував про двох претендентів на автобусному маршруті Кам`янець - Подільський - Нетішин, рейси 927/928 (п.3.19 Протоколу №1), та зазначив, що ТОВ "Транс-Поділля" пропонує до використання на автобусному маршруті два транспортних засоби: перший - Мерседес-Бенц, відповідає умовам конкурсу, класу, категорії, власний, відсутній сертифікат відповідності; другий - МАН 18.420, серії НОМЕР_7, 1994 р.в., по класу, категорії, пасажиромісткості відповідає умовам конкурсу, автобус власний, відсутній сертифікат відповідності, даний транспортний засіб обов`язковий технічний контроль не пройшов. Відповідно до інформації Управління Державної служби України з безпеки на транспорті в перевізника відсутні штрафні санкції, всі транспортні засоби внесені до ліцензійного реєстру. Медичний та технічний огляд, стоянка за договором. Штрафів відповідно до ст. 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення не має. Обслуговує 1 міжміський маршрут. Має 24 найманих працівники, середня заробітна плата - 3835 грн; ПП АТП "Поділля-Typ" пропонує до використання на автобусному маршруті два транспортних засоби: перший - Сетра S315, НОМЕР_9, власний, має сертифікат відповідності; другий - Мерседес-Бенц НОМЕР_4, 2010 р.в., 22 п/м, власний, є сертифікат відповідності. Матеріально-технічна база власна, знаходиться в м. Хмельницькому, маршрут формується в м. Кам`янець-Подільському. Відповідно до інформації Управління Державної служби України з безпеки на транспорті в Хмельницькій області в перевізника немає штрафів, всі автобуси, подані на конкурс, внесені до ліцензійного реєстру. Штрафів за ст.130 Кодексу України про адміністративні правопорушення не має. Обслуговує 1 приміський, 6 міжміських, 7 міжобласних та 2 міжнародних маршрути. Має 57 найманих працівників, середня заробітна плата - 4190 грн.
12. Під час засідання обласного конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу щодо визначення автомобільних перевізників на міжміських та приміських автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі території області виступив член обласного конкурсного комітету ОСОБА_2 з приводу відсутності сертифікату відповідності та обов`язкового технічного контролю транспортного засобу МАН 18.420, серії НОМЕР_7 .
13. На зазначене, представник ТОВ "Транс-Поділля" повідомив про відсутність документів щодо проходження обов`язкового технічного контролю транспортного засобу МАН 18.420, серії НОМЕР_7 .
14. Під час засідання обласного конкурсного комітету ОСОБА_2 повідомив представнику ТОВ "Транс-Поділля", що організатором прийнято рішення про недопущення останнього до конкурсу, так як транспортний засіб МАН 18.420 серії НОМЕР_7 не пройшов обов`язковий технічний контроль.
15. Також, було рекомендовано організатору перевезень визнати переможцем та укласти договір на маршрут Кам`янець-Подільский - Нетішин, рейси 927/928 з ПП АТП "Поділля-Тур", з умовою обов`язкового заключення договору з лікарем та механіком, оскільки маршрут починається з м. Кам`янця-Подільського.
16. За це рішення члени обласного конкурсного комітету проголосували 9 "за" та 0 "проти".
17. Не погоджуючись з вищевказаним рішенням відповідача, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
18. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 22 травня 2019 року, яке залишено без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30 липня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
19. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що чинним законодавством України не передбачено правової норми, яка визначала у який саме момент засідання конкурсного комітету повинно прийматись рішення про недопущення перевізника-претендента до участі у конкурсі з перевезення пасажирів.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
20. Не погодившись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог в повному обсязі.
21. Касаційна скарга обґрунтована тим, що в порушення вимог процесуального Закону судами порушено право позивача на доказування обставин, які підтверджують заявлені вимоги, оскільки задоволене клопотання позивача про витребування Журналу обліку, в якому реєструються подані на конкурс документи, однак такого документу надано не було, а судами не вжито заходів щодо витребування запитуваного документу. Відповідачем в суді першої інстанції на вимогу суду за клопотанням позивача було надано не копію Журналу обліку, а довідку з вказаного Журналу, що є свідченням того, що відповідач приховує свої протиправні дії щодо включення третьої особи до конкурсу, оскільки останнім не було подано та зареєстровано документи у відповідності до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081, однак з незрозумілих причин було допущено до участі у конкурсі.
21.1. Позивач також зауважує, що вказаним Порядком чітко визначено момент прийняття рішення про не допуск до участі у конкурсі та не передбачено відсторонення від конкурсу після стадії заслуховування пропозицій учасників-претендентів, оскільки наступною стадією після цього є голосування та визначення переможця. Однак, судами попередніх інстанцій не враховано вимоги Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 щодо послідовності дій під час проведення конкурсу та після заслуховування пропозицій учасників-претендентів не було проведено визначення переможця з використанням бальної системи оцінки пропозицій перевізників-претендентів, чим порушено процедуру проведення конкурсу та відповідно права учасника ТОВ "Транс-Поділля", надавши перевагу іншому учаснику ПП "АТП Поділля-Тур". Жодних офіційних рішень організатором конкурсу, до початку проведення конкурсу, щодо не допущення ТОВ "Транс-Поділля" до участі в конкурсі не приймалось. Також, такого рішення не приймалось і під час проведення конкурсу - перед заслуховуванням конкурсних пропозицій перевізників претендентів. Фактично, рішення про недопущення до конкурсу було прийнято самим членом обласного конкурсного комітету ОСОБА_2, вже після заслуховування конкурсних пропозицій - перед визначенням переможця.
21.2. Крім того, скаржник посилається на те, що під час заслуховування пропозицій перевізників-претендентів, за наслідками якого позивача не допущено до подальшого оцінювання, конкурсний комітет (організатор) поставив перевізників-претендентів у нерівне становище та порушив рівність умов по здійсненню останніми права на участь у конкурсі, надавши перевагу іншому претенденту перед позивачем, оскільки не надав оцінки невідповідності ПП "АТП Поділля-Тур" вимогам статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт".
21.3. Також позивач вказує, що в матеріалах справи відсутні докази того, що МАН 18.420, державний реєстраційний номер НОМЕР_7 - був у несправному технічному стані. Відсутність протоколу технічного огляду транспортного засобу може свідчити тільки про не проходження такого огляду, що не свідчить про його технічну несправність та не вказує на невиконання позивачем вимог статті 34 Закону України "Про автомобільний транспорт", а тому, відповідно, і стаття 45 Закону України "Про автомобільний транспорт" не може в даному випадку застосовуватися.
22. ПП "АТП Поділля-Тур" у відзиві на касаційну скаргу вказує на її безпідставність та просить залишити її без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
V. Джерела права й акти їх застосування
23. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Відповідно до статті 43 Закону України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 року № 2344-III (далі - Закон № 2344-III) визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об`єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).
25. Частиною першою статті 44 Закону № 2344-III встановлено, що організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
26. Згідно із частиною дев`ятою статті 44 Закону № 2344-III для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Національної поліції, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту.
27. Відповідно до частини одинадцятої статті 44 Закону № 2344-III для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали.
28. Згідно з частиною одинадцятою статті 44 Закону № 2344-III Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.
29. Статтею 45 Закону № 2344-III визначені вимоги до автомобільних перевізників, які допускаються до участі в конкурсі. Згідно з цією нормою, у конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону.
До участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які:
визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб`єкта господарювання;
подали до участі в конкурсі документи, що містять недостовірну інформацію;
не відповідають вимогам статті 34 цього Закону;
передбачають використовувати на маршрутах автобуси, переобладнані з вантажних транспортних засобів.
30. Відповідно до статті 34 Закону № 2344-III автомобільний перевізник повинен:
виконувати вимоги цього Закону та інших законодавчих і нормативно-правових актів України у сфері перевезення пасажирів та/чи вантажів;
утримувати транспортні засоби в належному технічному і санітарному стані та забезпечувати їх зберігання відповідно до вимог статті 21 цього Закону;
забезпечувати контроль технічного і санітарного стану транспортних засобів перед виїздом на маршрут;
забезпечувати проведення медичного контролю стану здоров`я водіїв;
організувати проведення періодичного навчання водіїв методам надання домедичної допомоги потерпілим від дорожньо-транспортних пригод;
забезпечувати умови праці та відпочинку водіїв згідно з вимогами законодавства;
забезпечувати проведення стажування та інструктажу водіїв у порядку, визначеному центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту;
забезпечувати безпеку дорожнього руху;
забезпечувати водіїв відповідною документацією на перевезення пасажирів.
Автомобільні перевізники з кількістю транспортних засобів десять і більше зобов`язані організовувати підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів автомобільного транспорту, діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у термін один раз на п`ять років, а з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки - у термін один раз на три роки в порядку, який визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері транспорту.
31. Відповідно до статті 46 Закону № 2344-III для участі в конкурсі на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування автомобільний перевізник подає конкурсному комітету такі документи: