ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада 2019 року
Київ
справа №825/837/17
адміністративне провадження №К/9901/33500/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Уханенка С.А.
розглянув у попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу №825/837/17
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Чернігівзернопром" до Чернігівської обласної державної адміністрації в особі Конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області (внутрішньообласні маршрути), за участю третьої особи - фізичної особи-підприємця ОСОБА_1, Департамента економічного розвитку Чернігівської обласної державної адміністрації - про визнання протиправними і скасування рішення й розпорядження, зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Чернігівзернопром" на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 червня 2017 року, прийняту в складі головуючого судді Бородавкіної С.В., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року, постановлену в складі колегії суддів: головуючого судді Горяйнова А.М., суддів Костюк Л.О., Файдюка В.В.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У травні 2017 року Товариство з обмеженою відповідальністю "Чернігівзернопром" (далі - ТОВ "Чернігівзернопром", позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації в особі Конкурсного комітету з підготовки та проведення конкурсу на автобусних маршрутах загального користування, які не виходять за межі області (внутрішньообласні маршрути) (далі - Конкурсний комітет, відповідач), у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
1.1. визнати протиправним і скасувати рішення відповідача, оформлене протоколом від 23.03.2017 №269, у частині визнання переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942, №949к/1950к) фізичну особу-підприєця ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 ), яке введене в дію розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 03.04.2017 №177;
1.2. визнати протиправним і скасувати розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 03.04.2017 №177 "Про введення в дію рішень Конкурсного комітету", у частині введення в дію рішення Конкурсного комітету від 23.03.2017 (протокол №269) про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу на маршруті "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №1949к/1950к);
1.3. зобов`язати відповідача оголосити та провести конкурс на право перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території Чернігівської області, "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №949к/1950к) відповідно до Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.12.2008 №1081 (далі - Порядок №1081).
2. На обґрунтування позову позивач зазначив, що оскаржуваним рішенням було недопущено ТОВ "Чернігівзернопром" до участі в конкурсі з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, що не виходить за межі території Чернігівської області.
2.1. Підставою для прийняття такого рішення зазначено відсутність у позивача достатньої кількості транспортних засобів для обслуговування автобусного маршруту "Чернігів-Лукашівка".
2.2. Водночас позивач указав, що Конкурсним комітетом також установлена відсутність у перевізника-претендента ФОП ОСОБА_1 резервного транспортного засобу для обслуговування маршруту "Чернігів-Лукашівка", оскільки частина транспортних засобів використовується на маршруті "Чернігів-Будище", а транспортний засіб "РУТА-25" брав участь у конкурсі на маршруті "Чернігів-Олишівка".
2.3. Ураховуючи зазначене, Конкурсний комітет, за результатами розгляду поданих ФОП ОСОБА_1 матеріалів, зобов`язаний був застосувати до нього положення пункту 12 Порядку №1081 та недопустити до участі в конкурсі.
2.4. Проте, незважаючи на зазначені обставини, ФОП ОСОБА_1 був допущений до участі в конкурсі.
2.5. На переконання позивача, унаслідок такого вибіркового підходу Конкурсним комітетом створено нерівне становище, порушено право позивача на участь у конкурсі та надано привілейоване становище іншому перевізнику-претенденту - ФОП ОСОБА_1, оскільки через усунення ТОВ "Чернігівзернопром" він фактично став єдиним перевізником-претендентом і переможцем конкурсу. Зазначене виключило можливість проведення конкурсу за бальною системою оцінювання.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
3. 16 лютого 2017 року Чернігівською обласною державною адміністрацією в обласній газеті "Вісник Ч" №7/1606 було розміщено оголошення про проведення 23.03.2017 конкурсів з перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Чернігівської області (внутрішньообласні маршрути).
4. Пунктом №291 визначено маршрут "Чернігів-Лукашівка": протяжність маршруту - 20 км; номери рейсів - №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №1949к/1950к; розклад і режим руху, особливості виконання, а також додаткові умови, якими передбачено кількість необхідних автобусів і резерву - 1/1.
5. 23 березня 2017 року відповідачем було проведено конкурс, результати якого оформлені протоколом №269.
6. Відповідно до вказаного протоколу переможцем конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №1949к/1950к) визнано ФОП ОСОБА_1 (голосували за визнання переможцем: "за" - 8, "проти" - 0, "утримались" - 1) та рекомендовано Чернігівській обласній державній адміністрації укласти договір з ФОП ОСОБА_1 терміном на п`ять років за умови надання всіх необхідних документів у місячний термін.
7. Також членами конкурсного комітету одноголосно прийнято рішення про недопущення ТОВ "Чернігівзернопром" до участі в конкурсі з перевезення пасажирів на вказаному автобусному маршруті.
8. Підпунктом 1.20 пункту 1 розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 03.04.2017 №177 введено в дію рішення Конкурсного комітету від 23.03.2017 (протокол №269) щодо визнання переможцем конкурсу на маршруті "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №1949к/1950к) ФОП ОСОБА_1 .
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
9. Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 20 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 серпня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
10. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що Конкурсний комітет правомірно прийняв рішення про визнання ФОП ОСОБА_1 переможцем конкурсу та водночас недопущення ТОВ "Чернігівзернопром" до участі в конкурсі, посилаючись на положення пункту 12 Порядку №1081.
11. Суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що відповідно до положень пункту 12 Порядку №1081 конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який не має достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу, та перевезень, які повинні виконуватися відповідно до чинних договорів (дозволів).
12. Судами попередніх інстанцій, під час вирішення спору в цій справі, було встановлено, що ТОВ "Чернігівзернопром" для обслуговування автобусних маршрутів "Чернігів-Анисів" та "Чернігів-Лукашівка" були подані три транспортні засоби, два з яких використовуються на маршруті "Чернігів-Б.Муравейка". Однак для їхього обслуговування потрібно 3 основних та 1 резервний транспортний засіб, що свідчить про те, що в позивача недостатньо транспортних засобів у кількості 1 автобус для участі в конкурсі на маршруті "Чернігів-Лукашівка".
13. Водночас судами першої та апеляційної інстанцій установлено, що в перевізника-претендента ФОП ОСОБА_1 наявна достатня кількість транспортних засобів, необхідних для обслуговування маршруту "Чернігів-Лукашівка", а тому Конкурсний комітет правомірно прийняв рішення про визнання його переможцем конкурсу на вказаному маршруті.
14. Також суди попередніх інстанцій, посилаючись на положення пункту 51 Порядку №1081 та статті 6 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV, зазначили, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 03.04.2017 №177 "Про введення в дію рішень Конкурсного комітету" щодо маршруту "Чернігів-Лукашівка" (рейси №1491к/1492к, №1493к/1494к, №941к/942к, №1949к/1950к) прийняте відповідно до вимог чинного законодавства, тому підстави для його скасування відсутні.
15. Суди першої та апеляційної інстанцій відхилили посилання позивача на порушення ФОП ОСОБА_1 вимог пункту 29 Порядку №1081, а саме: не надання ним до заяви на участь у конкурсі копії штатного розпису, оскільки такі підстави позовних вимог були заявлені позивачем уже після початку розгляду справи по суті, а тому відповідно до статті 137 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, чинній до 15.12.2017) під час прийняття рішення в справі судом не враховуються.
16. Надані позивачем до Київського апеляційного адміністративного суду докази суд апеляційної інстанції відхилив, зазначаючи про їхню неналежність, і вказав, що вони не спростовують висновків суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
17. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач правомірно визнав ФОП ОСОБА_1 переможцем у конкурсі на маршруті "Чернігів-Лукашівка" та на законних підставах не допустив ТОВ "Чернігівзернопром" до участі в конкурсі, у зв`язку з відсутністю в нього достатньої кількості транспортних засобів для виконання перевезень, затвердженої обов`язковими умовами конкурсу.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
18. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
19. 15 грудня 2017 року, у зв`язку з початком роботи Верховного Суду, припинено процесуальну діяльність Вищого адміністративного суду України.
19.1. 05 березня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду.
19.2. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Білоусу О.В., суддям Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
19.3. Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду - від 30 травня 2019 року №545/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача в цій справі, призначений повторний автоматизований розподіл указаної касаційної скарги.
19.4. За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 травня 2019 року касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу Радишевській О.Р., суддям Кашпур О.В., Уханенку С.А.
20. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нове, яким позовні вимоги задовольнити.
21. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
22. Позивач указує, що підставою для недопущення ТОВ "Чернігівзернопром" до участі в конкурсі став висновок Конкурсного комітету про недотримання позивачем вимог підпункту 4 пункту 12 Порядку №1081, мотивований тим, що транспортні засоби "ПАЗ 32054-07" д.н.з. НОМЕР_1, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_2 використовуються на автобусному маршруті "Чернігів-Б.Муравейка" (рейси №1825к/1826к, №1827к/1828к, №1829к/1830к), що свідчить про відсутність достатньої кількості транспортних засобів для обслуговування маршруту "Чернігів-Лукашівка".
23. Однак позивач стверджує, що на момент проведення конкурсу за ним було зареєстровано п`ять транспортних засобів, саме: "ПАЗ 32054-07" д.н.з. НОМЕР_1, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_3, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_2, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_4, "РУТА 17-СПВ" д.н.з. НОМЕР_5, водночас згідно з договорами, укладеними з Чернігівською обласною державною адміністрацією, ТОВ "Чернігівзернопром" обслуговує лише один автобусний маршрут "Чернігів-Б.Муравейка".
24. Скаржник зазначає, що згідно з умовами договору на обслуговування маршруту "Чернігів-Б.Муравейка" необхідним є наявність одного транспортного засобу як основного, а також одного транспортного засобу як резервного. Відповідно до протоколу Конкурсного комітету №269 цей автобусний маршрут забезпечувався двома транспортними засобами "ПАЗ 32054-07" д.н.з. НОМЕР_1 та "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_2 (один основний та один резервний).
25. Також за результатами конкурсу, проведеного 23.03.2017, ТОВ "Чернігівзернопром" визнано переможцем на автобусному маршруті "Чернігів-Анисів", для обслуговування якого також необхідно два транспортних засоби - один основний та один резервний.
26. Позивач зазначив, що 13.04.2017 між ТОВ "Чернігівзернопром" і Чернігівською обласною державною адміністрацією укладено договір №168-03-17/269, згідно з яким позивач зобов`язується використовувати на маршруті "Чернігів-Анисів" автобуси: "ПАЗ 32054-07" д.н.з. НОМЕР_1, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_3, "ПАЗ 32053-07" д.н.з. НОМЕР_2 .
27. За таких обставин позивач уважає, що один із трьох зазначених транспортних засобів міг бути використаний як основний на маршруті "Чернігів-Лукашівка", водночас дві одиниці транспортних засобів, із п`яти наявних, залишаються не використаними та могли б забезпечити вказаний маршрут як резервні.
28. Таким чином, ураховуючи те, що для обслуговування маршруту "Чернігів-Лукашівка" необхідна наявність одного транспортного засобу як резервного, то висновки Конкурсного комітету про недопущення позивача до участі в конкурсі при наявності в нього двох транспортних засобів, які можуть бути використані як резервні, є протиправними.
29. Позивач стверджує, що за аналогічних обставин ФОП ОСОБА_1 був допущений до участі в конкурсі та за результатами його проведення визнаний переможцем, що свідчить про безпідставне надання Конкурсним комітетом привілейованого становища вказаному перевізнику-претенденту в порівнянні з ТОВ "Чернігівзернопром".
30. Скаржник також уважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій щодо наявності у ФОП ОСОБА_1 необхідної кількості транспортних засобів для обслуговування маршруту "Чернігів-Лукашівка", оскільки транспортний засіб "РУТА-25ПЕ" д.н.з НОМЕР_6 використовується ФОП ОСОБА_1 для обслуговування приміських маршрутів "Чернігів-Червоне", "Чернігів-Олишівка", "Чернігів-Піски". Указане підтверджується листом ПАТ "Чернігівське обласне підприємство автобусних станцій 17499" від 18.07.2017 №657 та додатком №5 до договору від 01.02.2012 №99, згідно з яким перевезення пасажирів на маршруті "Чернігів-Червоне" ФОП ОСОБА_1 забезпечує на підставі договору від 09.12.2014 №02-10-14/254, термін дії якого закінчується 19.01.2020.
31. Отже, транспортний засіб "РУТА-25ПЕ" д.н.з НОМЕР_6, на момент проведення конкурсу, використовувався ФОП ОСОБА_1 для обслуговування іншого маршруту, а тому не міг ураховуватися Конкурсним комітетом як транспортний засіб для забезпечення перевезень на маршруті "Чернігів-Лукашівка".
32. Додатково ТОВ "Чернігівзернопром" зазначає про безпідставне неврахування судами першої та апеляційної інстанцій факту недотримання ФОП ОСОБА_1 вимог пункту 29 Порядку №1081, що полягало в подачі до участі в конкурсі документів не в повному обсязі, а саме: не подані копії штатного розпису, що відповідно до вимог пункту 12 Порядку №1081 є підставою для недопущення автомобільного перевізника до участі в конкурсі.
33. Також ТОВ "Чернігівзернопром" зазначає, що в порушення вимог частини другої статті 34 Закону України від 05.04.2001 №2344-III "Про автомобільний транспорт" (далі - Закон №2344-III) у матеріалах конкурсу відсутні документи щодо забезпечення ФОП ОСОБА_1 організації та проходження підвищення кваліфікації керівників і спеціалістів, діяльність яких пов`язана з наданням послуг автомобільного транспорту, у тому числі з питань безпеки перевезень, охорони праці та пожежної безпеки.
34. Проте суди попередніх інстанцій залишили поза увагою вказані обставини, що свідчить про грубе порушення Конкурсним комітетом вимог статті 34 Закону №2344-III та пункту 12 Порядку №1081.
35. ТОВ "Чернігівзернопром" указує, що суди попередніх інстанцій не врахували висловлену Верховним Судом України в постанові від 10.11.2015 у справі №826/17640/14 позицію щодо застосування положень пункту 12 Порядку №1081, згідно з якою: у разі невідповідності наданих для участі в конкурсі документів вимогам Закону №2344-III та Порядку №1081 Конкурсний комітет не може допускати автомобільного перевізника до участі в конкурсі та надалі визнавати його переможцем.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
36. Абзацом 3 частини першої статті 7 Закону №2344-III установлено, що забезпечення організації пасажирських перевезень покладається на приміських і міжміських автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі території Автономної Республіки Крим чи області (внутрішньообласні маршрути) - на Раду Міністрів Автономної Республіки Крим або обласні державні адміністрації.
37. Відповідно до частини першої статті 43 Закону №2344-III визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах.
38. Згідно з частинами першою та дванадцятою статті 44 Закону №2344-III організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються на органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.
39. Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.
40. За змістом статті 44 Закону №2344-III до обов`язкових умов конкурсу на перевезення пасажирів належать: визначена органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування обґрунтована структура парку автобусів, що працюватимуть на маршруті загального користування, за пасажиромісткістю, класом, технічними та екологічними показниками; державні соціальні нормативи у сфері транспортного обслуговування населення.
41. Статтею 45 Закону №2344-III установлено, що в конкурсі на визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування можуть брати участь автомобільні перевізники, які мають ліцензію на той вид послуг, що виносять на конкурс, на законних підставах використовують у достатній кількості сертифіковані автобуси відповідного класу, відповідають вимогам, викладеним у статті 34 цього Закону. До участі в конкурсі не допускаються автомобільні перевізники, які: визнані банкрутами або щодо яких порушено справу про банкрутство чи ліквідацію як суб`єкта господарювання; подали до участі в конкурсі документи, що містять недостовірну інформацію; не відповідають вимогам статті 34 цього Закону; передбачають використання на маршрутах автобусів, переобладнаних з вантажних транспортних засобів.
42. Згідно з пунктом 8 Порядку №1081 рішення про переможця конкурсу приймається конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов`язкове для виконання організатором, крім випадків, передбачених пунктом 54 цього Порядку.
43. Відповідно до пункту 10 Порядку №1081 організатор затверджує умови конкурсу, у тому числі обов`язкові, відповідно до статті 44 Закону України "Про автомобільний транспорт". Крім обов`язкових, організатор може затверджувати додаткові умови конкурсу (наявність у перевізника GPS-системи, встановленої на транспортних засобах, які пропонуються для роботи на автобусному маршруті тощо). Організатор установлює вимогу щодо забезпечення роботи на об`єкті конкурсу, який включає міські та приміські автобусні маршрути загального користування, не менш як одного транспортного засобу, пристосованого для перевезення осіб з обмеженими фізичними можливостями.