ПОСТАНОВА
Іменем України
25 листопада 2019 року
Київ
справа №2а-8840/09/1570
адміністративне провадження №К/9901/6656/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції адміністративну справу № 2а-8840/09/1570
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України, Державної митної служби України, Генеральної прокуратури України, Прокуратури Одеської області про визнання дій протиправними, визнання незаконним та скасування висновку, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 21 березня 2011 року (колегія суддів: головуючий суддя: Марин П.П., судді: Стефанов С.О., Федусик А.Г.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року (колегія суддів: головуючий суддя: Димерлій О.О., судді: Жук С.І., Осіпов Ю.В.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернувся до суду з позовом до Служби безпеки України, Державної митної служби України, Генеральної прокуратури України, Прокуратури Одеської області, в якому просив:
1.1. визнати неправомірним рішення та дії Служби безпеки України, зазначені у листі від 04 квітня 2008 року №26/6-2287, по направленню його заяви від 20 лютого 2008 року на розгляд та надання відповіді Державної митної служби України;
1.2. визнати неправомірним рішення Служби безпеки України, зазначене у листі від 04 квітня 2008 року №26/6-2287, щодо відсутності питань, які належать до компетенції Служби безпеки України, викладених у наказі Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01;
1.3. встановити наявність компетенції Служби безпеки України по вжиттю заходів щодо зняття грифу обмеження доступу матеріальних носіїв секретної інформації інших державних органів;
1.4. визнати неправомірним рішення та дії Служби безпеки України, зазначені у листі від 04 червня 2008 року №26/6-4211, по направленню заяви позивача від 20 лютого 2008 року на розгляд та надання відповіді Державною митною службою України;
1.5. визнати неправомірним рішення Служби безпеки України, зазначене у листі від 04 червня 2008 року №26/6-4211, за результатами перевірки його заяв від 20 лютого 2008 року та від 25 квітня 2008 року про відповідність надання грифу обмеження доступу наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 вимогам законодавства;
1.6. визнати неправомірним рішення Служби безпеки України, зазначене у листі від 04 червня 2008 року №26/6-4211, за результатами перевірки його заяв позивача 20 лютого 2008 року та від 25 квітня 2008 року про відповідність категорії відомостей, зазначених в наказі Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 наданому йому грифу обмеження доступу;
1.7. визнати неправомірною бездіяльність Служби безпеки України, яка виразилась у не проведенні оцінки наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 на предмет наявності інформації, зазначеної у частинах третій, четвертій статті 8 Закону України "Про державну таємницю", за його заявою від 20 лютого 2008 року;
1.8. визнати неправомірним рішення Служби безпеки України, зазначене у листі від 04 червня 2008 року №26/6-4211, за результатами перевірки його заяв від 20 лютого 2008 року та від 25 квітня 2008 року про відсутність підстав для вжиття заходів відповідно до статті 39 Закону України "Про державну таємницю";
1.9. визнати неправомірним порушення Службою безпеки України та Державною митною службою України терміну розгляду звернення від 20 лютого 2008 року у строки, що визначені Законом України "Про звернення громадян";
1.10. визнати незаконним та скасувати експертний висновок державного експерта з питань таємниць Державної митної служби України від 02 червня 2008 року №1 (зареєстрований в Службі безпеки України 05 червня 2008 року за №3591);
1.11. визнати неправомірною бездіяльність Державної митної служби України, яка виразилась у не проведенні оцінки наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 на предмет наявності інформації, зазначеної у частинах третій, четвертій статті 8 Закону України "Про державну таємницю" за його заявою від 20 лютого 2008 року;
1.12. зобов`язати Державну митну службу України скасувати гриф обмеження доступу наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01;
1.13. визнати неправомірною бездіяльність Генеральної прокуратури України, яка виразилась у не проведенні оцінки наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 на предмет наявності інформації, зазначеної у частинах третій, четвертій статті Закону України "Про державну таємницю" за його заявою від 02 вересня 2008 року;
1.14. визнати неправомірною бездіяльність прокуратури Одеської області, яка виразилась у не проведенні оцінки наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 на предмет наявності інформації, зазначеної у частинах третій, четвертій статті 8 Закону України "Про державну таємницю" за його заявою від 02 вересня 2008 року.
2. Позов обґрунтовано тим, що, на думку позивача, гриф секретності наказу не відповідає відомостям, які в ньому містяться, і даним наказом порушуються його гарантовані Конституцією України права, в тому числі право на оскарження даного наказу в судовому порядку. Крім цього, зазначає, що Генеральна прокуратура України і прокуратура Одеської області дійшли висновку про законність грифу "таємно" цього наказу, на тій підставі, що він був підтверджений висновком експерта, першим заступником Голови Державної митної служби України. Такими діями прокуратурою допущена протиправна бездіяльність при перевірці відповідності грифа обмеження доступу вказаного наказу, а також дій та рішень Служби безпеки України та Державної митної служби України стосовно правомірності засекречування відомостей, які в ньому містяться.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 21 березня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 09 червня 2016 року, у задоволенні позову відмовлено повністю.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що, оскільки, відповідно до приписів Закону України "Про державну таємницю", до повноважень Служби безпеки України не відносяться повноваження щодо вжиття заходів зі зняття грифа обмеження доступу, наданого наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01, а уповноваженою особою з даного питання є державні експерти з питань таємниць, якими, згідно Переліку посадових осіб, на яких покладається виконання функцій державного експерта з питань таємниць, затвердженого Указом Президента України від 29 травня 2006 року № 452, у даному випадку є Голова Державної митної служби України та його перший заступник, рішення та дії Служби безпеки України, зазначені у листі від 04 квітня 2008 року №26/6-2287 по направленню заяви ОСОБА_1 від 20 лютого 2008 року на розгляд та надання відповіді Державною митною службою України, є правильними. Державним експертом з питань таємниць, першим заступником Голови Державної митної служби України Гутник А.Є. у повній відповідності до чинного законодавства України проведено експертизу щодо визначення ступеня секретності відомостей, які містяться в наказі Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01, що має гриф секретності "Таємно". Суд не прийняв до уваги твердження позивача про порушення Службою безпеки України та Державною митною службою України терміну розгляду звернення позивача від 20 лютого 2008 року у строки, що визначені Законом України "Про звернення громадян", оскільки у даному випадку позивач звертався до Служби безпеки України з заявою про вжиття заходів по зняттю грифу обмеження доступу з наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01, а тому дані правовідносини регулюються приписами Закону України "Про державну таємницю", а не положеннями Закону України "Про звернення громадян". Оскільки, відповідно до чинного законодавства, вирішення порушених заявником питань належить до компетенції прокуратури Одеської області, супровідним листом Генеральної прокуратури України за №04/4/2-6461-08 від 03 жовтня 2008 року скаргу правомірно направлено для вирішення за належністю до прокуратури області, про що повідомлено автора звернення. Положення Закону України "Про державну таємницю" не передбачають такого поняття як нагляд за додержанням законодавства про державну таємницю органами прокуратури.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, що призвело до прийняття неправильного рішення у справі, просить скасувати ці судові рішення та прийняти нову постанову, якою задовольнити його позов в повному обсязі.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки його доводам. Також зазначає, що в Єдиному державному реєстрі судових рішень наявні судові рішення в адміністративних справах, за якими Служба безпеки України складала протоколи щодо безпідставного засекречування інформації, а тому вважає, що Служба безпеки України має повноваження вжити заходи щодо скасування грифу обмеження доступу з документів інших державних органів у спірних правовідносинах, а тому перевірка правильності надання грифу секретності наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01 повинна була здійснюватися державними експертами з питань таємниць Служби безпеки України.
3.2. Крім цього, зауважив, що в експертному висновку не зазначено яка саме шкода інтересам національної безпеки України буде нанесена у разі розкриття цього наказу, як це вплине на цілісність інформації, можливості її витоку.
4. Генеральною прокуратурою України, Прокуратурою Одеської області та Службою безпеки України подано заперечення на касаційну скаргу, за змістом яких висловлено незгоду з викладеними позивачем в скарзі доводами та повідомлено свою думку про правильність висновків судів першої та апеляційної інстанцій з проханням залишити судові рішення без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. 20 лютого 2008 року ОСОБА_1 звернувся до Служби безпеки України з заявою про вжиття заходів по зняттю грифу обмеження доступу з наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01.
6. За наслідками розгляду заяви позивача управління охорони державної таємниці Служби безпеки України листом від 04 квітня 2008 року №26/6-2287 повідомило останнього про те, що викладені у вказаному наказі питання стосуються діяльності Кучурганської митниці, тому зняття грифа секретності з даного наказу виходить за межі повноважень Служби безпеки України, натомість відноситься до компетенції Державної митної служби України, у зв`язку з чим для отримання остаточної оцінки стосовно наявності чи відсутності у даному наказі відомостей, що становлять, державну таємницю, а також для підготовки відповіді з порушеного питання копію заяви направлено державному експерту з питань таємниць, першому заступнику Голови Державної митної служби України.
7. Служба безпеки України листом від 04 квітня 2008 року №26/6 - 2496 направила заяву позивача Першому заступнику Голови Державної митної служби України з проханням оцінити зазначений наказ на предмет наявності чи відсутності відомостей, що становлять державну таємницю, про результати чого повідомити ОСОБА_1 .
8. 14 квітня 2008 року заяву отримано Державною митною службою України.
9. З метою належного відпрацювання запиту Управління охорони державної таємниці Служби безпеки України та заяви ОСОБА_1, Державна митна служба України листом від 25 квітня 2008 року №11/2-25/4800 звернулась до начальника Кучурганської митниці Багна В.В. щодо проведення оцінки наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 на предмет наявності чи відсутності в ньому відомостей, що становлять державну таємницю з наданням коментарів підстав засекречування інформації, що міститься у цьому наказі.
10. У подальшому керівництвом Державної митної служби України прийнято рішення про проведення експертизи на предмет наявності чи відсутності в наказі Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 відомостей, що становлять державну таємницю, із залученням державного експерта з питань таємниць -першого заступника Голови Державної митної служби України Гутника А.Є.
11. Листом Державної митної служби України від 08 травня 2008 року ОСОБА_1 надана відповідь, згідно якої позивача повідомлено про необхідність проведення засідання експертної комісії при державному експерті з питань таємниць на предмет оцінки наявності чи відсутності відомостей, що становлять державну таємницю.
12. 02 червня 2008 року Експертною комісією Державної митної служби України при державних експертах з питань таємниць проведено засідання з питань оцінки ступеня секретності документа.
13. За наслідками розгляду питання щодо обґрунтованості надання грифа "таємно" наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01 Експертною комісією Державної митної служби України при державних експертах з питань таємниць встановлено наступне:
у пунктах 1, 4 наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01 наведені відомості про організацію, зміст, стан і плани розвитку технічного захисту секретної інформації, які відповідно до статті 8 Закону України "Про державну таємницю" відносяться до державної таємниці у сфері безпеки та охорони правопорядку, а також підпадають під дію статей 4.11.10, 4.11.11 ЗВДТ, розголошення відомостей, що містяться в пунктах 1, 4 наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01, може створити передумови до витоку або порушення цілісності секретної інформації, яка циркулює в конкретній автоматизованій системі, та завдати шкоди у сфері національної безпеки України, а тому надання грифа секретності наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01 вважати обґрунтованим, таким, що відповідає вимогам статті 8 Закону України "Про державну таємницю", та статей 4.11.10, 4.11.11 ЗВДТ, що підтверджується протоколом від 02 червня 2008 року № 1.
14. Державним експертом з питань таємниць, першим заступником Голови ДМСУ Гутник А.Є. розглянуто матеріали, внесені експертною комісією при Державних експертах з питань таємниць (протокол від 02 червня 2008 року № 1) проведено експертизу щодо визначення ступеня секретності відомостей, які містяться в наказі Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року № 01, що має гриф секретності "таємно", за результатами якої складено експертний висновок від 02 червня 2008 року №1, яким затверджено зазначені висновки комісії.
15. Цей експертний висновок державного експерта з питань таємниць про ступінь секретності відомостей від 02 червня 2008 року №1, зареєстрований в Службі безпеки України 05 червня 2008 року за №3591.
16. 04 липня 2008 року Державна митна служба України листом № 11/4-21/7362 повідомила ОСОБА_1 про розгляд його заяви, адресованої Службі безпеки України, та те, що Експертним висновком державного експерта з питань таємниць про ступінь секретності відомостей від 02 червня 2008 року № 1, зареєстрованим Службою безпеки України 05 червня 2008 року за № 3591, підтверджено ступінь секретності "таємно" відомостей, що містяться в пунктах 1, 4 вказаного наказу.
17. Крім цього, 25 квітня 2008 року позивач повторно звернувся до Служби безпеки України з заявою, в якій просив забезпечити вжиття заходів, передбачених статтею 39 Закону України "Про державну таємницю" при перевірці відповідності грифа секретності наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 в межах компетенції Служби безпеки України та надати матеріали перевірки для ознайомлення.
18. За наслідками розгляду заяви ОСОБА_1 від 25 квітня 2008 року Управлінням охорони державної таємниці Служби безпеки України листом від 04 червня 2008 року №26/6-4211 повідомлено позивача про те, що, відповідно до вимог статті 39 Закону України "Про державну таємницю" адміністративну відповідальність несуть винні у безпідставному засекречуванні інформації посадові особи та громадяни, стосовно яких Служби безпеки України згідно статті 212-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення та статті 25 Закону України "Про Службу безпеки України" має право складати протоколи про адміністративні правопорушення. Крім цього, позивача повідомлено, що державним експертом з питань таємниць, першим заступником Голови Державної митної служби України Гутником А.Є. винесено експертний висновок від 02 червня 2008 року №1, який зареєстрований в Службі безпеки України 05 червня 2008 року за №3591, згідно якого відомості, які містяться у пунктах 1, 4 наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 року №01 відповідно до статті 8 Закону України "Про державну таємницю" становлять державну таємницю, підпадають під дію статей 4.11.10, 4.11.11 Зводу відомостей, що становлять державну таємницю, затвердженого наказом Служби безпеки України від 12 серпня 2005 року №440 і зареєстрованого Міністерством юстиції України 17 серпня 2005 року за №902/11182, та мають гриф секретності "таємно". Таким чином, гриф секретності даного наказу наданий відповідно до вимог законодавства, а тому підстав для вжиття заходів адміністративного впливу немає.
19. Листом від 02 вересня 2008 року позивач звернувся до Голови Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України щодо необґрунтованого надання наказу Кучурганської митниці від 02 березня 2007 грифу обмеження доступу та безпідставного перенаправлення Службою безпеки України його заяви з цього приводу до Державної митної служби України.
20. Листом від 11 вересня 2008 року №04-19/12-2118 Голова Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України звернувся до Генерального прокурора України з проханням перевірити викладені у зверненні доводи і за наявності підстав вжити заходів реагування відповідно до вимог чинного законодавства.
21. Супровідним листом №04/4/2-6461-08 від 03 жовтня 2008 року Генеральний прокурор України повідомив позивача про направлення його заяви до прокуратури Одеської області для вирішення питання щодо законності видання Кучурганською митницею наказу № 01 від 02 березня 2007 року та його звільнення з посади. Також повідомлено про те, що віднесення інформації у сфері державної безпеки та охорони правопорядку до державної таємниці, зміна ступеня її секретності та її розсекречування відноситься до компетенції державних експертів з питань таємниці.
22. За результатами розгляду звернення голови Комітету з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності Верховної Ради України Швеця В.Д. та звернення позивача прокуратурою Одеської області проведено перевірку законності звільнення ОСОБА_1 з посади головного інспектора із захисту інформації Кучурганської митниці, за наслідками якої складено відмовний матеріал та 10 листопада 2008 року прокуратурою Роздільнянського району прийнято постанову про відмову в порушенні кримінальної справи по факту звільнення ОСОБА_1 з посади головного інспектора із захисту інформації Кучурганської митниці. Про вказане позивача повідомлено листом від 10 листопада 2008 року № 7/1-1456.08.
23. Постанова прокуратури Роздільнянського району від 10 листопада 2008 року на момент розгляд справи не скасована.
24. Уважаючи такі дії та рішення відповідачів неправомірними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
25. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
27. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
28. За приписами статті 11 КАС України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.