ПОСТАНОВА
Іменем України
19 листопада 2019 року
Київ
справа №806/1350/15
адміністративне провадження №К/9901/4632/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача: Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача: прокурора Кузнецової Ю.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/1350/15
за позовом прокурора Володарсько-Волинського району
до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області
третя особа: фізична особа - підприємець ОСОБА_1
про визнання незаконним та скасування погоджень, визнання незаконним та скасування дозволу,
за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області
на постанову Житомирського окружного адміністративного суду у складі судді Семенюк М.М. від 17 червня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Хаюка С.М., Бондарчука І.Ф., Моніча Б.С. від 26 серпня 2015 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2015 року прокурор Володарсько-Волинського району (далі - прокурор, позивач) звернувся до суду з позовом до Державного агентства рибного господарства України (далі - відповідач 1), Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області (далі - відповідач 2), третя особа: фізична особа - підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , третя особа), в якому просив визнати незаконним та скасувати:
- погодження Головного державного управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша;
- погодження Державного агентства рибного господарства України 25 липня 2013 року ФОП ОСОБА_1 режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша;
- дозвіл № 01 на спеціальне використання водних біоресурсів у рибогосподарських водних об`єктах (їх частинах), виданий 21 лютого 2014 року Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області на здійснення вилучення водних біоресурсів на водосховищі Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що під час надання оскаржуваного погодження відповідачем не враховано: відсутність за ФОП ОСОБА_1 права на використання земельної ділянки під водосховищем Іршанське, яка знаходиться у постійному користуванні філії "Іршанський гірничо-збагачувальний комбінат" ПрАТ "Кримський титан", а використання водного об`єкту за відсутності права користування ним, згідно частиною другою статті 17 Закону України "Про тваринний світ" є незаконним; призначенням водосховища Іршанське є, відповідно до водогосподарського паспорту водосховища на р. Ірша, технічне водопостачання Іранського ДГКЗ, і не передбачено його використання для рибництва. Зазначає, що погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське без правовстановлюючих документів порушує інтереси держави і суперечить вимогам Водного та Земельного кодексів України, а тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року, яка залишена без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що в Інструкції про порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, затвердженої наказом Державного агентства рибного господарства України № 4 від 15 січня 2008 року (далі - Інструкція № 4), відсутня вимога про необхідність мати правовстановлюючі документи на право користування водним об`єктом та земельною ділянкою. При отриманні погодження режиму користувачам надаються у користування лише водні біоресурси, а не водний об`єкт чи земля під водою. Діюче законодавство у галузі охорони, використання та відтворення водних біоресурсів не містить норми, які б зобов`язували користувача водних біоресурсів, який здійснює рибальство, мати правовстановлюючі документи на рибогосподарський водний об`єкт для здійснення спеціального використання водних біоресурсів. Погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища ФОП ОСОБА_1 здійснене з дотриманням вимог чинного законодавства України і є правомірним, а вимогу щодо визнання незаконним та скасування погодження режиму такою, що задоволенню не підлягає.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник прокурора Житомирської області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 28 березня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 травня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/1350/15, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом закінчений не був.
Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі заступника прокурора.
Ухвалою Верховного Суду від 07 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 806/1350/15 за касаційною скаргою заступника прокурора Житомирської області на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року та призначено розгляд цієї справи у відкритому судовому засіданні на 22 жовтня 2019 року.
У зв`язку з неявкою сторін було оголошено перерву до 19 листопада 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Головним управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року та Державним агентством рибного господарства України 25 липня 2013 року погоджено ФОП ОСОБА_1 режим рибогосподарської експлуатації водосховища, розташованого в межах водосховища Іршанське, що знаходиться в межах Ново-Борівської сільської ради с. Н. Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області, на річці Ірша Іршанського ГЗК, розроблений науково-виробничою лабораторією Приватного підприємства "Гранк-племсервіс".
На підставі вказаного погодженого режиму 21 лютого 2014 року Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області ФОП ОСОБА_1 був виданий дозвіл № 1 на спеціальне використання водних біоресурсів у водосховищі Іршанське, розташованого в межах Ново-Борівської сільської ради с. Н. Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі заступник прокурора зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли до помилкового висновку про те, що ФОП ОСОБА_1 для отримання погодження режиму спеціального використання водних біоресурсів подано всі документи, передбачені Інструкцією № 4, оскільки вказана Інструкція розроблена у тому числі відповідно до Закону України "Про тваринний світ", у частині другій статті 17 якого зазначено, що використання водного об`єкту за відсутності права користування ним є незаконним.
Крім того, заступник прокурора зазначає, що суди дійшли помилкового висновку про те, що водосховище Іршанське, яке розташовано на території Новоборівської селищної ради Володарсько-Волинського району Житомирської області, є водосховищем комплексного призначення, що не відповідає пункту 23 частини першої статті 1 Водного кодексу України, оскільки відповідно до паспорту водосховище має одне призначення - технічне водопостачання.
14 листопада 2019 року від заступника прокурора Прокуратури Житомирської області надійшли додаткові пояснення, в яких зазначено, що висновки судів щодо незастосування до спірних правовідносин положень статті 17 Закону України "Про тваринний світ" є помилковими, оскільки цією статтею регулюється спеціальне використання тваринного світу у порядку ведення рибного господарства.
З посиланням на положення статей 1, 47, 48 Водного кодексу України, статей 26, 27 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" заступник прокурора зазначає, що діяльність у режимі спеціальної рибогосподарської експлуатації водних біоресурсів передбачає обов`язок суб`єкта такої діяльності отримати у користування водні об`єкти в усіх випадках, відтак, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про те, що при погодженні режиму користувачам надаються у користування лише водні біоресурси, а не водний об`єкт ґрунтуються на неправильному застосуванні вищезазначених норм матеріального права.
Заступник прокурора у додаткових поясненнях також зауважує, що наказом Державного агентства рибного господарства України від 19 квітня 2017 року № 233 скасовано режим рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, погоджений в.о. Голови Державного агентства рибного господарства України 25 липня 2013 року. Також 22 лютого 2019 року вичерпав строк дії дозвіл № 1 від 21 лютого 2014 року на спеціальне використання водних ресурсів. У зв`язку з цим скаржник просить врахувати суд касаційної інстанції, що цим не вичерпано актуальність даної справи, оскільки предметом адміністративного позову є не скасування відповідного режиму та дозволу, а визнання протиправними дії щодо погодження вказаного режиму.
Від Державного агентства рибного господарства України у червні 2016 року надійшло заперечення на касаційну скаргу заступника прокурора, в якому зазначено, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до правильного висновку про те, що ФОП ОСОБА_2 подано для погодження режиму спеціального використання водних об`єктів всі документи, вичерпний перелік яких наведено в Інструкції № 4. Також зазначає, що суди попередніх інстанцій правильно встановили непоширення на спірні правовідносини вимоги щодо необхідності оформлення права користування водним об`єктом, оскільки рибогосподарська діяльність може здійснюватися як рибальство за режимами господарської експлуатації водних об`єктів на умовах створення спеціальних товарних рибних господарств або як виробництво на підставі Закону України "Про аквакультуру". У зв`язку із зазначеним, Державне агентство рибного господарства України просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
У липні 2016 року від ФОП ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу заступника прокурора, в якому зазначається, що суди першої та апеляційної інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, дійшли до правильного висновку про те, що для погодження режиму спеціального використання водних біоресурсів не потрібне подання правовстановлюючих документів, оскільки погодження є лише проміжним етапом для оформлення відповідного дозволу, та крім того, така вимога відсутні в Інструкції № 4. На цій підставі просить залишити рішення судів без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Житомирського окружного адміністративного суду від 17 червня 2015 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 серпня 2015 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Державного агентства господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Водним кодексом України, Земельним кодексом України, законами України "Про тваринний світ", "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України "Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів" режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта (далі - Режим) - установлена на відповідний термін сукупність вимог, умов та заходів щодо обсягів робіт з відтворення водних біоресурсів за їх віковими та видовими характеристиками, строків лову, типів і кількості знарядь та засобів лову, обсягів вилучення, регламентації любительського і спортивного рибальства, ощадливого використання водних біоресурсів рибогосподарського водного об`єкта (його частини).
Як встановлено судами на підставі наявних у матеріалах справи доказів, ФОП ОСОБА_1 . Головним управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Житомирській області 21 червня 2011 року та Державним агентством рибного господарства України 25 липня 2013 року погоджено режим рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське.
Порядок здійснення штучного розведення, вирощування риби, інших водних живих ресурсів та їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах, погодження режиму рибогосподарської експлуатації водного об`єкту регламентується Інструкцією № 4, розробленою, зокрема, у відповідності до законів України "Про тваринний світ", "Про виключну (морську) економічну зону України", "Про ліцензування певних видів господарської діяльності"
Пункт 1.1 Інструкції № 4 визначає, що штучне розведення, вирощування водних живих ресурсів, їх використання здійснюються з метою підвищення рибопродуктивності рибогосподарських водних об`єктів (їх ділянок) шляхом спрямованого формування видового складу (відтворення риб та інших водних живих ресурсів) та запасів водних живих ресурсів без скидання води з цих об`єктів з метою їх вилову.
Відповідно до пункту 2.1 Інструкції № 4 для здійснення штучного розведення, вирощування водних ресурсів та їх використання користувач подає до спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань рибного господарства України:
2.1.1 Заяву (додаток 1), погоджену з територіальним органом рибоохорони, у зоні контролю якого перебуває рибогосподарський водний об`єкт (його ділянка).
2.1.2. Режим (додаток 2), погоджений з територіальним органом рибоохорони та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, у зоні діяльності яких є рибогосподарський водний об`єкт, який розробляється на підставі науково-біологічного обґрунтування.
2.1.3. Науково-біологічне обґрунтування (далі - НБО) щодо рибогосподарського водного об`єкта (його ділянки), на якому створюється спеціальне товарне рибне господарство (СТРГ).
2.1.4. Карту-схему розташування СТРГ.
2.1.5. Документи (засвідчені у встановленому законодавством порядку копії):
- свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для фізичної особи);
- статут, свідоцтво про державну реєстрацію суб`єкта підприємницької діяльності (для юридичної особи);
- при розробці Режиму на водні об`єкти об`ємом більше 1 млн куб.м (водосховища) - ліцензію на право господарської діяльності, пов`язаної з промисловим виловом риби на промислових ділянках рибогосподарських водойм, крім внутрішніх водойм (ставків) господарств.
Відповідно до пункту 2.3 Інструкції № 4 режим погоджується територіальним органом рибоохорони, у зоні якого здійснюватимуть діяльність, та територіальним органом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України протягом місяця з дня його отримання.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що режим рибогосподарської експлуатації водного об`єкта не є правовстановлюючим документом, яким надається право користування землями водного фонду, також наведений режим не визначає правові підстави користування водним об`єктом особою, на замовлення якої розроблено цей режим.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 22 листопада 2018 року у справі № 806/449/15, від 16 травня 2019 року у справі № 806/3184/18.
На цій підставі колегія суддів доходить до висновку, що скасування погодження режиму рибогосподарської експлуатації водосховища Іршанське, розташованого в межах Новоборівської селищної ради (смт. Нова Борова Володарсько-Волинського району Житомирської області) на річці Ірша не є належним та ефективним способом захисту інтересів держави за представництвом прокурора.