ПОСТАНОВА
Іменем України
25 листопада 2019 року
Київ
справа №807/185/18
адміністративне провадження №К/9901/20975/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 807/185/18
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства закордонних справ України, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача - Служба безпеки України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою адвоката Шкорки Ігоря Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1
на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року, постановленого суддею Маєцькою Н.Д.
та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Носа С.П., суддів: Попка Я.С., Сеника Р.П.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування.
13 березня 2018 року адвокат Шкорка Ігор Володимирович, який діє в інтересах ОСОБА_1 (надалі - позивач), звернувся до Закарпатського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Міністерства закордонних справ України (надалі - відповідач), в якій просив:
визнати протиправним та скасувати повідомлення про відмову в оформленні візи для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію від 20 листопада 2017 року, видане ОСОБА_1 ;
зобов`язати Міністерство закордонних справ України оформити ОСОБА_1 візу типу "Д" для в`їзду в Україну.
В обґрунтування вимог позовної заяви зазначає, що ОСОБА_1 будучи громадянкою Киргизької Республіки з метою возз`єднання із сім`єю подала всі необхідні документи до Посольства України в Киргизькій республіці для отримання довгострокової візи для в`їзду в Україну, типу D. Згідно повідомлення від 20 листопада 2017 року позивачу відмовлено у видачі візи для в`їзду в Україну. Підставою відмови у видачі візи зазначено - відсутність доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземцем або особи без громадянства. Таку відмову позивач вважає протиправною, оскільки разом із заявою на оформлення візи нею було надано копію свідоцтва про шлюб та заяву її чоловіка про гарантії оплачувати всі витрати позивача. Крім того, вважає, що відповідач не здійснив всіх функцій передбачених чинним законодавством, водночас нею надано всі необхідні документи, які підтверджують мету її поїздки.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що за умови невизначеності мети поїздки додані позивачем до заяви копії підтверджуючих документів про шлюб та гарантії оплати витрат на її перебування в Україні не можуть бути належними доказами підтвердження мети запланованого позивачем перебування в Україні, оскільки така мета не вказана, а відтак відповідач під час винесення рішення про відмову в оформленні візи від 20 листопада 2017року року діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством України. Таким чином відсутні підстави для визнання його протиправним та скасування. У зв`язку з тим, що вимога про зобов`язання Міністерства закордонних справ України оформити ОСОБА_1 візу типу "Д" для в`їзду в Україну є похідною вимогою про визнання протиправним та скасування рішення про відмову у оформленні такої візи, вона також не підлягає задоволенню.
Не погоджуючись з таким судовим рішенням адвокат Шкорка Ігор Володимирович, який діє в інтересах ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року та прийняти нову постанову, якою позов задовольнити повністю.
Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року апеляційну скаргу адвоката Шкорки Ігоря Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року в справі № 807/185/18 змінено в частині мотивів відмови в задоволенні позову стосовно позовної вимоги про зобов`язання Міністерства закордонних справ України оформити ОСОБА_1 візи типу "Д" для в`їзду в Україну. В іншій частині оскаржуване судове рішення залишено без змін.
Суд апеляційної інстанції, змінюючи мотиви рішення суду першої інстанції у вищевказаній частині, виходив з того, що адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 2 статті 2 КАС України критеріям, не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб`єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями. Обов`язки з прийняття рішень про оформлення віз іноземцям та особам без громадянства для в`їзду в Україну, на час розгляду заяви на оформлення візи ОСОБА_1 від 21 вересня 2017 року, було покладено на другого секретаря з консульських питань Посольства України в Киргизькій Республіці Шинко О.П. За викладених обставин, суд апеляційної інстанції вважає, що суд не може зобов`язувати Міністерство Закордонних Справ України оформляти візу позивачу, адже в такому випадку буде мати місце втручання в дискреційні повноваження даного органу, що є неприпустимим відповідно до вимог чинного законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
25 липня 2019 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга адвоката Шкорки Ігоря Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року, в якій скаржник просив скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що оспорювані судові рішення прийняті судами з грубим порушенням процесуальних норм, на підставі внутрішнього переконання, яке суперечить не тільки матеріалам справи, а й нормам, які повинні застосовуватись у даних правовідносинах. На думку представника позивача, не чітке формулювання в Анкеті своєї мети отримання візи не є згідно законодавства України підставою для відмови в наданні візи. Має місце порушення статті 8 Конвенції, оскільки відмова у видачі візи позивачу відбулося в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного доборобуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб, тобто не має законної мети втручання в сімейне життя, а також не є необхідним у демократичному суспільстві. Акцентує увагу суду, що незаконна відмова відповідача надати візу створює додаткові обмеження для сімейних відносин позивача, у якої від шлюбу з ОСОБА_3 ІНФОРМАЦІЯ_1 народилася дитина - ОСОБА_4 . Вважає, що позивач надала всі необхідні документи для оформлення візи, які підтверджують мету її поїздки, а саме копію свідоцтва про шлюб та заяву її чоловіка про гарантії оплачувати всі витрати позивача. Крім того, вважає, що відповідач не здійснив всіх функцій передбачених чинним законодавством, водночас позивачем надано всі необхідні документи, які підтверджують мету її поїздки.
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., Соколова В.М. від 28 серпня 2019 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою адвоката Шкорки Ігоря Володимировича, який діє в інтересах ОСОБА_1, на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 30 травня 2018 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 20 червня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 31 жовтня 2019 року підготовчі дії закінчено, справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження за наявними в справі матеріалами у відповідності до пункту 3 частини 1 статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
10 вересня 2019 року від Міністерства закордонних справ України надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить відмовити в її задоволенні повністю.
В обґрунтування письмового відзиву на касаційну скаргу відповідач вказував, що позивач починаючи з моменту отримання відмови у видачі візи для виїзду в Україну в листопаді 2017 року мала право повторно звернутися до Посольства України в Киргизькій Республіці, однак на момент подання цього відзиву цим правом так і не скористалася.
Звертав увагу суду, що на даний час позивач зазначає про обставини - народження дитини, - які не були предметом судового розгляду в судах першої та апеляційної інстанцій. Предметом позову (на момент проголошення оскаржуваних рішень) була відмова в отриманні візи для в`їзду в Україну, з урахуванням доказів та обставин, про які зазначав позивач на момент слухань, а суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
13 вересня 2019 року від третьої особи, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмету спору на стороні відповідача - Служби безпеки України надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначають, що вимоги касаційної скарги є безпідставними та такими, що не підлягають задоволенню. Стосовно доводів представника позивача про порушення статті 8 Конвенції та втручання національних органів України в сімейне право позивача вказували, що держави мають право встановлювати закони і правила, які визначають умови в`їзду іноземців на свою територію. Акцентували увагу суду касаційної інстанції на тому, що позивач не обмежена у правах законно перебувати на території України в порядку, визначеному Законами України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", "Про імміграцію", про що свідчить той факт, що вона перебуває на території України, її дитина народилася в місті Ужгороді. А відтак, на думку СБУ відсутні підстави стверджувати про втручання національних оргнаів України у сімейне право позивача та порушення статті 8 Конвенції.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
21 вересня 2017 року громадянка Киргизької Республіки ОСОБА_1 звернулася до Посольства України в Киргизькій Республіці із заявою про оформлення довгострокової візи для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію. До вказаної заяви були додані копія свідоцтва про шлюб між позивачем та ОСОБА_3, заява ОСОБА_3 про оплату ним всіх витрат позивача в Україні, завірену нотаріально. Відповідно до цієї заяви, у графі 21 "Основна мета подорожі" позивач обрала варіант "інше", однак не зазначила, що саме.
Другим секретарем з консульських питань Посольства України в Киргизькій Республіці Шинко О.П., було проведено особисту співбесіду із позивачем, за результатами якої вказаною посадовою особою було зроблено попередній висновок про можливість оформлення ОСОБА_1 візи "Д" 03/13.
На адресу Служби безпеки України було надіслано відповідний запит щодо громадянки Киргизької республіки ОСОБА_1 із зазначенням результатів співбесіди № 6155/25-500-827 від 21 вересня 2017 року.
За результатами розгляду запиту листом від 28 вересня 2017 року № 2/2246 Департамент контррозвідки СБУ заперечив в оформленні в`їзної візи ОСОБА_1, відповідно до пп. 8 п. 28 Правил оформлення віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію.
13 жовтня 2017 року Посольство України в Киргизькій Республіці звернулося з листом № 6155/17-50-892 до Заступника начальника Департаменту контррозвідки СБУ повторно щодо оформлення візи громадянці Киргизької Республіки ОСОБА_1 . Однак, відповіді на вказаний лист отримано не було.
На підставі заперечень Служби безпеки України 20 листопада 2017 року Посольством України в Киргизькій Республіці було прийнято рішення про відмову в оформленні довгострокової візи для в`їзду в Україну громадянці Киргизької Республіки ОСОБА_1 у зв`язку з відсутністю доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця чи особи без громадянства.
Не погоджуючись з зазначеною відмовою в оформленні візи для в`їзду в Україну позивач звернулася з позовом до суду.
Позиція Верховного Суду
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Статті 10 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 22 вересня 2011 року № 3373-VI визначено правила оформлення іноземцям та особам без громадянства візи та перелік документів, необхідних для її отримання, встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Рішення щодо оформлення візи приймається в установленому порядку дипломатичним представництвом або консульською установою України, Міністерством закордонних справ України або представництвом Міністерства закордонних справ України на території України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 01 березня 2017 року № 118 затверджено Правила оформлення віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію (далі -Правила ).
Згідно з пунктом 4 Правил довгострокова віза оформляється іноземцям та особам без громадянства для в`їзду в Україну з метою оформлення документів, що дають право на перебування або проживання в Україні на строк, що перевищує 90 днів.
Довгострокова віза оформляється закордонною дипломатичною установою України як багаторазова на 90 днів, якщо інше не передбачено законодавством чи міжнародними договорами України.
Строк, протягом якого іноземець або особа без громадянства може в`їхати в Україну, та строк перебування на її території зазначається у візовій етикетці.
Відповідно до пункту 12 Правил оформлення віз іноземцям, які є громадянами держав згідно з переліком, визначеним МЗС разом з СБУ, та особам без громадянства, які постійно проживають у зазначених державах, здійснюється закордонною дипломатичною установою України в державі тимчасового або постійного проживання заявників після проведення особистої співбесіди з іноземцем або особою без громадянства та за погодженням з державними органами України, уповноваженими приймати рішення про заборону в`їзду в Україну в рамках функціонування візової інформаційно-телекомунікаційної системи.
Згідно з пунктом 3.6 Інструкції про порядок оформлення іноземцям та особам без громадянства віз для в`їзду в Україну і транзитного проїзду через її територію, затвердженої наказом МЗС України від 26 липня 2011 року № 196 (чинної на момент виникнення спірних правовідносин) перелік держав, оформлення віз громадянам яких та особам без громадянства, які постійно проживають у зазначених державах, здійснюється дипломатичними представництвами та консульськими установами України за кордоном в державі тимчасового або постійного проживання наведено у додатку 2 до цієї Інструкції. В разі відсутності таких представництв та установ оформлення віз здійснюється у будь-якій іншій державі відповідно до встановлених ДКС МЗС зон відповідальності дипломатичних представництв та консульських установ України.
Оформлення віз громадянам та особам без громадянства з держав, передбачених пунктом 3.6 цього розділу, здійснюється після проведення особистої співбесіди з іноземцем та особою без громадянства та за погодженням зі Службою безпеки України.
Вказаною Інструкцією також встановлено форму Візової анкети (заяви).
Частиною 1 статті 11 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" визначено, що іноземцю або особі без громадянства може бути відмовлено в наданні візи у разі, зокрема відсутності доказів, що підтверджують мету запланованого перебування.
У відповідності до підпункту 8 пункту 28 Правил рішення про відмову в оформленні візи приймається у разі відсутності доказів, що підтверджують мету запланованого перебування в Україні іноземця або особи без громадянства.