ПОСТАНОВА
Іменем України
25 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 520/9023/18
адміністративне провадження № К/9901/18385/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів: Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року (головуючий суддя - Кононенко З. О., судді: Калиновський В. А., Мельніков Л. В.) у справі № 520/9023/18 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу від 20 вересня 2018 року № 1135 в частині дисциплінарного стягнення ОСОБА_1,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Харківській області (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Національної поліції в Харківській області від 20 вересня 2018 року № 1135 - в частині накладення дисциплінарного стягнення на начальника Зміївського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області полковника поліції ОСОБА_1 .
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року адміністративний позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано п.1 наказу Головного управління Національної поліції в Харківській області від 20 вересня 2018 року №1135 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників ГУНП в Харківській області" - в частині попередження про неповну посадову відповідність начальника Зміївського Відділу поліції Головного управління Національної поліції в Харківській області полковника поліції ОСОБА_1 за порушення службової дисципліни, що виразилось в ігноруванні вимог п.1 п.2 ч.1 ст.18 Закону України "Про Національну поліцію", ст.8 Дисциплінарного статуту ОВС України.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що ані у висновку службового розслідування, ані у тексті наказу владний суб`єкт взагалі не зазначив які конкретно дії повинен був та міг вчинити поліцейський, але не зробив цього.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 травня 2019 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 24 січня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволені позову відмовлено.
Приймаючи вказане рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що ОСОБА_1 не здійснив організацію взаємодій працівників Зміївського ВП та БПОП, фактично самоусунувся від виконання службових обов`язків, покладних на нього, як на керівника Зміївського відділу поліції, що призвело до бездіяльності вищевказаних працівників, в результаті яких, відбулись масові заворушення на території фермерського господарства.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень).
У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає його незаконним та необґрунтованим, а тому просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що оскаржуваний наказ є протиправним, оскільки службовим розслідуванням керувала зацікавлена особа, яка повинна була нести дисциплінарну відповідальність замість скаржника, в зв`язку з чим, висновки службового розслідування не відповідають фактичним обставинам. Відповідачем, при застосуванні дисциплінарного стягнення не обґрунтовано співмірність проступку з видом дисциплінарного стягнення, який є найсуворішим після звільнення. Скаржник зазначає, що ним не було допущено жодного протиправного діяння та в повному обсязі дотримано вимоги ЗУ "Про Національну поліцію" та Дисціплінарного Статуту ОВС України.
Ухвалою Верховного Суду від 09 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі; установлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу.
22 липня 2019 року до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а постанову суду апеляційної інстанцій залишити без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у порядку письмового провадження.
Скаржником заявлено клопотання про розгляд справи за його участі. Відповідач не просив здійснити касаційний розгляд за участі його представника.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, на підставі наказу № 23о/с від 30 січня 2018 року ГУ НП в Харківській області позивач - полковник поліції ОСОБА_1 розпочав проходження публічної служби в поліції на посаді начальника Зміївського відділу поліції ГУНП в Харківській області.
Наказом ГУ НП в Харківській області № 1509 від 12 вересня 2018 року за подіями, що відбулись 11 вересня 2018 року за адресою: АДРЕСА_1, було призначено службове розслідування.
Результати розслідування оформлені висновком від 20 вересня 2018 року.
У тексті згаданого висновку викладені судження владного суб`єкта, згідно з якими полковник поліції ОСОБА_1 як начальник Зміївського ВП ГУНП в Харківській області не здійснив належної організації роботи працівників Зміївського відділу поліції та БПОП, а також не вжив будь-яких заходів під час надходження інформації про порушення громадського порядку, що призвело до бездіяльності працівників БПОП та неефективності дій працівників Зміївського ВП.
Наказом відповідача, ГУ НП в Харківській області, від 20 вересня 2018 року № 1135 на позивача за порушення службової дисципліни накладено дисциплінарне стягнення у вигляді попередження про неповну посадову відповідальність.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами частини шостої статті 43 Конституції України громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
5. Закон України "Про національну поліцію" № 580-VIII (далі - Закону України № 580 - VIII).
Відповідно до частини першої статті 17 Закону № 580-VIII поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.
Згідно з частиною першою статті 18 Закону № 580-VIII поліцейський зобов`язаний: 1) неухильно дотримуватися положень Конституції України, законів України та інших нормативно-правових актів, що регламентують діяльність поліції, та Присяги поліцейського; 2) професійно виконувати свої службові обов`язки відповідно до вимог нормативно-правових актів, посадових (функціональних) обов`язків, наказів керівництва.
Згідно з частинами першою, другою статті 19 Закону № 580-VIII у разі вчинення протиправних діянь поліцейські несуть кримінальну, адміністративну, цивільно-правову та дисциплінарну відповідальність відповідно до закону. Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
Відповідно до ст. 23 Закону України "Про Національну поліцію" поліція відповідно до покладених на неї завдань: 1) здійснює превентивну та профілактичну діяльність, спрямовану на запобігання вчиненню правопорушень; 2) виявляє причини та умови, що сприяють вчиненню кримінальних та адміністративних правопорушень, вживає у межах своєї компетенції заходів для їх усунення; 3) вживає заходів з метою виявлення кримінальних, адміністративних правопорушень; припиняє виявлені кримінальні та адміністративні правопорушення; 4) вживає заходів, спрямованих на усунення загроз життю та здоров`ю фізичних осіб і публічній безпеці, що виникли внаслідок учинення кримінального, адміністративного правопорушення; 5) здійснює своєчасне реагування на заяви та повідомлення про кримінальні, адміністративні правопорушення або події; 9) доставляє у випадках і порядку, визначених законом, затриманих осіб, підозрюваних у вчиненні кримінального правопорушення, та осіб, які вчинили адміністративне правопорушення; 10) вживає заходів для забезпечення публічної безпеки і порядку на вулицях, площах, у парках, скверах, на стадіонах, вокзалах, в аеропортах, морських та річкових портах, інших публічних місцях.
Підстави та порядок притягнення поліцейських до дисциплінарної відповідальності, а також застосування до поліцейських заохочень визначаються Дисциплінарним статутом Національної поліції України, що затверджується законом.
За пунктом 9 розділу ХІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про Національну поліцію", до набрання чинності Законом України "Про Дисциплінарний статут Національної поліції" на поліцейських поширено дію Дисциплінарного статуту органів внутрішніх справ України, затвердженого Законом України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України".
6. Закон України "Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ" від 22 лютого 2006 року № 3460-ІV (далі - Закону № 3460-ІV).
Відповідно до статті 2 Дисциплінарного статуту дисциплінарний проступок - невиконання чи неналежне виконання особою рядового або начальницького складу службової дисципліни.
За вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Відповідно до частин першої, другої статті 5 Дисциплінарного статуту за вчинення дисциплінарних проступків особи рядового і начальницького складу несуть дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
Особи рядового і начальницького складу, яких в установленому законодавством порядку притягнуто до адміністративної, кримінальної або матеріальної відповідальності, водночас можуть нести і дисциплінарну відповідальність згідно з цим Статутом.
За статтею 7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов`язує кожну особу рядового і начальницького складу дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників. У разі виявлення порушень законодавства, зловживань чи інших правопорушень у службовій діяльності особа рядового або начальницького складу повинна вжити заходів щодо припинення цих порушень та доповісти про це безпосередньому або старшому прямому начальникові.
Відповідно до статті 8 Дисциплінарного статуту начальник несе персональну відповідальність за стан службової дисципліни і повинен постійно його контролювати. Начальник зобов`язаний бути прикладом у дотриманні законності, службової дисципліни, бездоганному виконанні вимог Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів, наказів, норм моралі, професійної та службової етики, розвивати і підтримувати в підлеглих свідоме ставлення до виконання службових обов`язків, честь і гідність, заохочувати розумну ініціативу, самостійність, старанність у службі, уміло застосовувати заходи дисциплінарного впливу.
Відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: 1) усне зауваження; 2) зауваження; 3) догана; 4) сувора догана; 5) попередження про неповну посадову відповідність; 6) звільнення з посади; 7) пониження в спеціальному званні на один ступінь; 8) звільнення з органів внутрішніх справ.
Згідно зі статтею 14 Дисциплінарного статуту з метою з`ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування.
Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць.
Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення.
Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органу внутрішніх справ.
За кожне порушення службової дисципліни накладається лише одне дисциплінарне стягнення.
Відповідно до частини десятої статті 14 Дисциплінарного статуту при визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівень кваліфікації тощо.
Частиною п`ятнадцятою статті 14 Дисциплінарного статуту передбачено, що звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
7. Інструкція про порядок проведення службових розслідувань в органах внутрішніх справ України, затвердженої наказом МВС України від 12 березня 2013 року № 230 ( в редакції чинній на час спірних правовідносин) (далі - Інструкція)
Відповідно до пункту 2.1. Інструкції підставами для проведення службового розслідування є порушення особами РНС службової дисципліни, у тому числі скоєння кримінальних або адміністративних правопорушень, знищення або втрата службових документів, доручених або охоронюваних матеріальних цінностей, вчинення особами РНС діянь, які порушують права і свободи громадян, службову дисципліну, інші події, пов`язані із загибеллю (смертю) осіб РНС чи їх травмуванням (пораненням), а також події, які сталися за участю осіб РНС і можуть викликати суспільний резонанс.
Згідно з підпунктом 2.2.5 пункту 2.2 Інструкції службове розслідування проводиться уповноваженим на те начальником у разі скоєння особою РНС адміністративного правопорушення.
Згідно з пунктом 5.4 Інструкції якщо вину особи РНС повністю доведено, начальник приймає рішення про її притягнення до дисциплінарної відповідальності та визначає вид дисциплінарного стягнення.
Підпунктом 6.2.1 пункту 6 Інструкції передбачено, що виконавець (голова, члени комісії) з метою забезпечення повного, всебічного і об`єктивного дослідження обставин подій, що стали підставою для призначення службового розслідування, має право, зокрема викликати осіб рядового, начальницького складу (далі - РНС), стосовно яких проводиться службове розслідування, а також інших працівників ОВС, інших осіб (за їх згодою), які обізнані або мають відношення до обставин, що стали підставою для призначення службового розслідування, й одержувати від них письмове пояснення, форма якого наведена в додатку до цієї Інструкції, або усні пояснення, а також документи, які стосуються службового розслідування.