ПОСТАНОВА
Іменем України
20 листопада 2019 року
Київ
справа №480/4143/18
адміністративне провадження №К/9901/28178/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.,
розглянув в письмовому провадженні в касаційній інстанції справу №640/20801/18
за позовом Буйкова Олександра Сергійовича до Глухівської міської виборчої комісії Сумської області про визнання протиправними та скасування рішень, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Буйкова Олександра Сергійовича на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року (прийняте в складі головуючого судді - Соп`яненка О.В.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року (прийняту в складі колегії суддів: головуючого Бегунца А.О., суддів: Мінаєвої О.М., Макаренко Я.М.),
у с т а н о в и в :
І. Суть спору:
1. У листопаді 2018 року Буйков О.С. (далі - позивач) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Глухівської міської виборчої комісії Сумської області (далі - відповідач) у якому просив визнати протиправною та скасувати постанови Глухівської міської виборчої комісії у Сумській області від 06.11.2018 № 8 "Про затвердження протоколу підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Литвиненка А.В., Понирка А.П. , Деркача С.О., Колоші М. О., Буйкова О.С., Фетищенка В.Ф., Мандріки В.А. за народною ініціативою"; постанову Глухівської міської виборчої комісії у Сумській області від 06.11.2018 № 9 "Про направлення звернення до вищого керівного органу політичної партії - "Укроп" щодо відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Понирка А.П. та Буйкова О.С. за народною ініціативою".
2. Обґрунтовуючи вимоги, позивач зазначив, що на виборах 25.10.2015 він був обраний депутатом Глухівської міської ради від Глухівської міської організації політичної партії "Укроп". 26.10.2018 у м.Глухові відбулися загальні збори виборців, на яких внесено пропозицію про відкликання депутатів Глухівської міської ради, у тому числі і Буйкова О.С . Уважає, що збори відбулися із грубим порушенням порядку їх проведення та прийняття рішень. 01.11.2018 позивачем отримано рекомендоване поштове відправлення за підписом голови Глухівської міської виборчої комісії Зайцевої Н.В, яким поінформовано про надходження повідомлення про проведення зборів виборців та прийняття рішення про відкликання депутатів за народною ініціативою. Лист датований 29.10.2018, тоді як за поштовим штемпелем відправлення датоване 27.10.2018. На запит позивача відповідачем листом від 06.11.2018 повідомлено про звернення до Державного реєстру виборців для перевірки відомостей, що містяться у підписних листах, тобто відповідачем вже було отримано підписні листи та протоколи зборів від ініціативної групи. Позивач позбавлений можливості бути присутнім на засіданні виборчої комісії, запрошень не отримував. Семеро членів виборчої комісії взагалі не повідомлялись про скликання засідання комісії, що є грубим порушенням вимог закону. 07.11.2018 у місцевій газеті опубліковано сім постанов відповідача, які стосуються процедури відкликання депутатів. На жодне з засідань позивач запрошений не був. У постановах відповідача не зазначено де саме відбувались засідання. Це може свідчити про те, що вони фактично не проводились.
ІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 02 травня 2019 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року у задоволені позовних вимог було відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволені позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дія постанови Глухівської міської виборчої комісії у Сумській області від 06.11.2018 № 8 "Про затвердження протоколу підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Литвиненка А.В., Понирка А.П., Деркача С.О., Колоші М. О., Буйкова О.С., Фетищенка В.Ф., Мандріки В.А. за народною ініціативою"; постанови № 9 "Про направлення звернення до вищого керівного органу політичної партії - "Укроп" щодо відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Понирка А.П. та Буйкова О.С. за народною ініціативою, у частині, що стосується позивача, як індивідуальних актів вичерпалась у зв`язку з їх виконанням.
IІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення суду першої та апеляційної інстанції було винесене з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати рішення та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги позивач зазначає, що протокол узагальнення підсумку збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою не відповідає нормам законів України "Про місцеві вибори" та Постанови "Про порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборців" від 05.09.2015 №228. Такий протокол повинен бути підписаний усіма присутніми на засіданні членами територіальної виборчої комісії та скріплений гербовою печаткою комісії, про це чітко зазначено в частині тринадцятій статті 27 закону України "Про місцеві вибори", в Постанові ЦВК "Про порядок організації роботи та ведення діловодства у виборчих комісіях з місцевих виборів" від 05.09.2015 №228 (п.11.3). Наданий Відповідачем суду протокол узагальнення підсумку збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання за народною ініціативою серед інших і Позивача - був скріплений печаткою, але містив лише два підписи членів Глухівської міської виборчої комісії, що робить такий документ недійсним і він не може породжувати в подальшому будь-яких юридичних наслідків.
6.1. Крім цього, позивач зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку, що оскаржувані Буйковим О.С. постанови Глухівської міської виборчої комісії у Сумській області № 8 від 06.11.2018 "Про затвердження протоколу підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Литвиненка Анатолія Васильовича, Понирка Андрія Петровича, Деркача Сергія Олександровича, Колоші Миколи Олександровича, Буйкова Олександра Сергійовича, Фетищенка Віктора Федоровича, Мандріки Валерія Анатолійовича за народною ініціативою" та № 9 "Про направлення звернення до вищого керівного органу політичної партії "Українське об`єднання патріотів - "УКРОП" щодо відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Понирка Андрія Петровича та Буйкова Олександра Сергійовича за народною ініціативою" є актами індивідуальної дії стосовно позивача та вичерпують свою дію після їх прийняття.
7. Відповідач надав відзив на касаційну скаргу позивача, в якій посилаючись на її необґрунтованість та безпідставність, просить останню залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення без змін.
ІV. Установлені судами фактичні обставини справи
8. 25.10.2015 Буйкова О.С було обрано депутатом Глухівської міської ради VII скликання (а.с. 15).
9. Оголошення про проведення зборів розміщено у друкованому засобі масової інформації - газеті "Неделя" № 43 від 25.10.2018 (а.см. 183).
10. 26.10.2018 у м.Глухів проведено збори виборців, на яких були присутніми 442 особи, що підтверджується протоколом зборів (а.с. 155-168). На зборах, крім іншого, прийнято рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата Глухівської міської ради VII скликання Буйкова О.С . Обрано ініціативну групу, затверджено форму підписних листів. З наведеного вбачається, що ініціаторами проведення зборів не було дотримання вимог про строки повідомлення регіональних засобів масової інформації. Разом з тим, з протоколу зборів виборців вбачається, що Буйков О.С. був присутній на зборах, йому було надано слово для виступу (а.с. 160).
11. 29.10.2018 Глухівською міською виборчою комісією повідомлено Буйкову О.С. про надходження повідомлення офіційного представника ініціативної групи щодо проведення зборів, на яких прийнято рішення про відкликання депутата Глухівської міської ради Буйкова О.С. за народною ініціативою. У той же день відповідачем про прийняття рішення про відкликання ряду депутатів за народною ініціативою, у тому числі і позивача, відповідачем повідомлено Глухівській міській раді. Ці обставини підтверджуються копіями відповідних листів (а.с. 16, 26).
12. 03.11.2018 Глухівської міською виборчою комісією прийнято рішення про початок перевірки дотримання вимог ст. ст. 38-40 закону України "Про статус депутатів місцевих рад" при ініціюванні відкликання депутатів Глухівської міської ради, зокрема Буйкова О.С., про що винесено постанову № 4 ( а.с. 100). З протоколу засідання вбачається, що відповідачем прийнято рішення направити звернення до Державного реєстру виборців Глухівської міської ради та Глухівського міського відділу Національної поліції України в Сумській області щодо залучення до перевірки підписів громадян, що містяться у підписних листах (а.с. 101-104). Звернення до відділу ведення Державного реєстру виборців Глухівської міської ради також підтверджується повідомленнями виконавчого комітету Глухівської міської ради та копією самого звернення відповідача (а.с. 23-25).
13. Рішенням відповідача від 06.11.2018 затверджено протокол підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата Глухівської міської ради VII скликання Буйкова О.С. за народною ініціативою. З протоколу засідання вбачається, що виборчою комісією затверджено протокол збору підсумку збору підписів та прийнято рішення про направлення звернення до вищого керівного органу політичної партії "Українське об`єднання патріотів "Укроп" щодо відкликання депутата Глухівської міської ради VII скликання Буйкова О .С . (а.с.105- 110). Відповідно до протоколу підсумку збору підписів відповідач провів перевірку підписів у підписних листах. Встановив, що листи оформлені у відповідності до вимог чинного законодавства, усього зібрано 353 підписи при мінімально необхідних 297 (а.с. 111-112). Постановою Глухівської міської виборчої комісії № 9 від 06.11.2018 вирішено направити звернення до вищого керівного органу політичної партії "Українське об`єднання партії патріотів - "Укроп" щодо відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Понирка А . П. та Буйкова О.С. за народною ініціативою (а.с. 122).
14. Позивачем надано копії вимоги та акту складеного членами Глухівської міської виборчої комісії в кількості 7 її членів. З цих документів вбачається, що члени виборчої комісії у кількості 7 осіб не брали участь у засіданнях відповідача на яких приймались рішення, пов`язані з відкликанням депутатів Глухівської міської ради через те, що не були повідомлені про проведення таких засідань (а.с. 19-20).
15. Постановою Глухівської міської виборчої комісії № 8 від 06.11.2018 затверджено протокол підсумків збору підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутатів Глухівської міської ради, у тому числі і Буйкова О.С . 06.11.2018 відповідачем прийнято рішення про направлення звернення до вищого керівного органу політичної партії "Укроп" щодо відкликання депутатів Глухівської міської ради VII скликання Понирка А.П. та Буйкова О.С. за народною ініціативою, про що прийнято постанову № 9 (а.с. 34).
16. Не погоджуючись із прийнятим вищезазначених постанов, позивач звернувся до суду за захистом своїх порушених прав та законних інтересів.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакції, яка діяла на час вирішення справи в суді першої та апеляційної інстанції)
17. Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
19. Спірні відносини, що склались між сторонами регулюються Конституцією України, Законом України "Про статус депутатів місцевих рад", який відповідно до Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", інших законів України визначає правовий статус депутата сільської, селищної, міської, районної у місті, районної, обласної ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу та рівноправного члена місцевої ради, встановлює гарантії депутатської діяльності та порядок відкликання депутата місцевої ради.
20. Процедура відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою визначена розділом V Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" від 11 липня 2002 року № 93-IV (надалі - Закон № 93).
21. Статтею 37 вказаного Закону встановлено, що підставами для відкликання виборцями обраного ними депутата місцевої ради можуть бути:
1) порушення депутатом місцевої ради положень Конституції і законів України, що встановлено судом;
2) пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин, передбачених статтею 10 цього Закону, обов`язків депутата місцевої ради у виборчому окрузі;
3) невідповідність практичної діяльності депутата місцевої ради основним принципам і положенням його передвиборної програми, невиконання депутатом місцевої ради передбачених статтею 16 цього Закону зобов`язань звітувати перед виборцями та проводити зустрічі з ними.
22. Так, статтею 38 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" передбачено, що право вносити пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою надано громадянам України, які відповідно до закону про місцеві вибори є виборцями відповідного виборчого округу. Рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою приймається на зборах виборців у кількості не менше 300 осіб для відкликання депутата міської ради міста обласного значення та районної у місті ради.
У разі прийняття на зборах виборців рішення щодо внесення пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою на цих зборах утворюється ініціативна група для збирання підписів виборців відповідного виборчого округу на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою (далі - ініціативна група), до складу якої можуть бути включені виборці відповідного округу, та затверджується її персональний склад. Кількість членів ініціативної групи у разі відкликання депутата міської (міста обласного значення) ради має становити не менше 50 осіб.
У протоколі зборів виборців, на яких розглядається питання про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, зазначається зміст звернення виборців про відкликання депутата місцевої ради, зміст обговорення, прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради, персональний склад ініціативної групи, відомості про особу, визначену бути офіційним представником ініціативної групи, а також про встановлену форму підписного листа для збирання підписів на підтримку ініціативи про відкликання депутата місцевої ради (далі - підписний лист), зразок якого є додатком до протоколу зборів виборців. Протокол підписується головуючим на зборах та секретарем зборів. Додатком до протоколу зборів також є перелік їх учасників, у якому зазначаються прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, засоби зв`язку (контактний телефон), що засвідчуються підписом кожного учасника зборів.
До протоколу зборів, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, додаються письмові заяви про згоду кожної особи, включеної до ініціативної групи, на входження до її складу, а також письмова заява про згоду визначеної особи бути офіційним представником ініціативної групи. Участь особи, яка пропонується до складу ініціативної групи, в зборах виборців необов`язкова, за умови подання нею власноручно написаної заяви про згоду бути членом ініціативної групи. Ця заява, а також заява про згоду особи бути офіційним представником ініціативної групи, має обов`язково містити: прізвище, власне ім`я (усі власні імена) та по батькові (за наявності), число, місяць і рік народження, відомості про громадянство, серію та номер паспорта громадянина України (тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України), адресу місця проживання, місце роботи, посаду, засоби зв`язку (контактний телефон). До заяви додаються ксерокопії першої та другої сторінок паспорта громадянина України та сторінок, де зазначаються відомості про місце проживання відповідно до Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (ксерокопії тимчасового посвідчення громадянина України для осіб, недавно прийнятих до громадянства України) кожної запропонованої особи.
23. Згідно статті 39 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" у триденний строк після дня проведення зборів виборців, на яких було прийняте рішення про внесення пропозиції щодо відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, особа, визначена офіційним представником ініціативної групи, повідомляє відповідну територіальну виборчу комісію про факт проведення зборів.
24. У відповідності до частини 2 статті 40 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" убачається, що з дня, наступного за днем повідомлення територіальної виборчої комісії про створення ініціативної групи, починається збір підписів на підтримку пропозиції про відкликання депутата місцевої ради за народною ініціативою, який проводиться у визначені строки.