П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 569/2101/16-а
Провадження № 11-244апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційні скарги ОСОБА_1, ОСОБА_2 та Рівненської міської ради (далі - Міськрада) на постанову Рівненського міського суду Рівненської області від 06 березня 2017 року (суддя Харечко С. П.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року (судді Котік Т. С., Моніч Б. С., Охрімчук І. Г.) у справі № 569/2101/16-а за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 до Міськради, виконавчого комітету Міськради, третя особа - Об`єднання співвласників гуртожитку АДРЕСА_1 "Фортеця" (далі - ОСГ "Фортеця"), про визнання бездіяльності неправомірною, зобов`язання вчинити певні дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У лютому 2016 року позивачізвернулися до суду з позовом до Міськради, виконавчого комітету Міськради, у якому з урахуванням заяв про уточнення позовних вимог від 19 липня та 26 грудня 2016 року просили:
- визнати нечинними рішення Міськради від 10 квітня, 18 вересня, 16 жовтня 2015 року, 27 травня 2016 року про відмову перевести нежитлові приміщення АДРЕСА_1 в житлові та надати їх для проживання ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 за результатами розгляду їх заяв від 10 березня, 03, 18 вересня 2015 року та 27 квітня 2016 року;
- зобов`язати Міськраду прийняти рішення про приведення стану нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку відповідно до санітарно-технічних норм згідно з висновком судово-будівельної експертизи від 26 січня 2015 року № 50112/1 ФМ та переведення нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку в житлові кімнати, а також здійснити відповідну перереєстрацію;
- зобов`язати виконавчий комітет Міськради надати позивачам житлові кімнати АДРЕСА_1 у гуртожитку та ордерина вселення в них, а саме: ОСОБА_1 - на кімнату АДРЕСА_2 ; ОСОБА_3 - на кімнату АДРЕСА_3, у якій він проживає; ОСОБА_2 - на кімнату АДРЕСА_4 ; ОСОБА_4 на кімнату АДРЕСА_5.
2. На обґрунтування позову позивачі зазначили, що тривалий час проживають у гуртожитку. Після передачі гуртожитку в комунальну власність звільнились чотири нежитлові приміщення АДРЕСА_1, що тривалий час пустують та згідно з висновком судової будівельно-технічної експертизи від 26 січня 2015 року № 50112/1 ФМ є придатними для проживання. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року у справі № 1715/9909/12 зобов`язано Міськраду розглянути питання за заявами позивачів та ОСОБА_5 (не є позивачем у цій справі) щодо переведення нежилих приміщень гуртожитку АДРЕСА_1 у житлові. Відповідно до вказаної постанови апеляційного суду позивачі подали до Міськради заяви щодо переведення спірних нежитлових приміщень у житлові та надання їм ордерів на вселення в них, однак відповідач відмовив у задоволенні цих вимог. Вважаючи відповіді Міськради необґрунтованими й такими, що не відповідають суті зазначених заяв, позивачі звернулися до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рівненський міський суд Рівненської області постановою від 06 березня 2017 року позов задовольнив частково: зобов`язав Міськраду розглянути питання про переведення нежитлових приміщень АДРЕСА_1 в гуртожитку в житлові. У частині позовних вимог про зобов`язання виконавчого комітету Міськради надати позивачам житлові кімнати АДРЕСА_1 в гуртожитку та ордери на вселення в них суд закрив провадження у справі. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
4. Житомирський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 13 червня 2017 року постанову суду першої інстанції залишив без змін.
5. Судові рішення мотивовано тим, що цей позов підлягає задоволенню в частині вимоги про зобов`язання Міськради розглянути питання про переведення нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку в житлові, оскільки гуртожиток належить до об`єктів комунальної власності, а тому Міськрада як власник указаних нежитлових та житлових приміщень, які не приватизовані, повинна вирішити питання щодо статусу таких приміщень нарівні з іншими співвласниками - членами ОСГ "Фортеця", зібрати необхідний пакет документів та ініціювати питання перед виконавчим комітетом Міськради для прийняття відповідного рішення. Позовна вимога про визнання нечинними рішень Міськради від 10 квітня, 18 вересня, 16 жовтня 2015 року, 27 травня 2016 року про відмову в переведенні нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку в житлові та наданні їх для проживання ОСОБА_1, ОСОБА_3, ОСОБА_2, ОСОБА_4 за результатами розгляду їх заяв від 10 березня, 03, 18 вересня 2015 року та 27 квітня 2016 року є безпідстаною, оскільки суди встановили, що жодних рішень з указаних питань відповідач не приймав. Крім цього, безпідставним є посилання позивачів на те, що Міськрада може прийняти рішення про переведення нежитлових приміщень у житлові відповідно до висновків судово-будівельної експертизи від 26 січня 2015 року № 50112/1 ФМ з огляду на положення підпункту 2 пункту "а" частини першої статті 30 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР), оскільки переведення нежитлового приміщення в житлове на законодавчому рівні не врегульовано, подальше використання нежитлових кімнат можливе лише в разі проведення реконструкції гуртожитку з переплануванням та переобладнанням відповідно до вимог Державних будівельних норм України ДБН В.2.2-15-2005 "Будинки і споруди. Житлові будинки. Основні положення", затверджених наказом Держбуду України від 18 травня 2005 року № 80.
6. Закриваючи провадження в частині позовних вимог про зобов`язання виконавчого комітету Міськради надати позивачам житлові кімнати АДРЕСА_1 в гуртожитку та ордери на вселення в них, суди попередніх інстанцій керувалися тим, що спори щодо права особи на житло підлягають розгляду в порядку цивільного судочинства. Такі спори є житловими (цивільними), незалежно від участі у справі суб`єкта владних повноважень як відповідача.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
7. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 у касаційній скарзі зазначили, що при розгляді справи суди порушили норми матеріального та процесуального права. На думку скаржників, справи про оскарження рішень органів місцевого самоврядування щодо відмови у наданні дозволу про надання кімнат у гуртожитку, а також пов`язані з реалізацією житлових прав фізичних осіб (щодо обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, нагляду і контролю за забезпеченням реалізації прав громадян України на житло) є публічно-правовими і розглядаються за правилами адміністративного судочинства. Крім цього, суди попередніх інстанцій не з`ясували всіх обставин справи та не надали їм належної правової оцінки, а відтак дійшли висновків, що не відповідають обставинам справи. Зокрема, суди не надали правової оцінки таким доказам: листам-відповідям Міськради від 10 квітня, 16 жовтня 2015 року, 27 травня 2016 року про відмову в переведенні нежитлових приміщень у гуртожитку в житлові; висновкам судово-будівельної експертизи від 26 січня 2015 року № 50112/1 ФМ про відповідність спірних нежитлових приміщень санітарно-технічним нормам; факту ігнорування Рівненським міським головою рекомендацій народних депутатів України, Комітету Верховної Ради України з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики, Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України щодо створення комісії з обстеження спірних приміщень; факту переведення нежитлових приміщень у гуртожитку в житлові кімнати, що вже приватизовані мешканцями гуртожитку, що підтверджується листом регіонального відділення Фонду державного майна України по Рівненській області від 21 березня 2011 року № 11-04-00716. На підставі викладеного скаржники просять скасувати оскаржувані судові рішення в частині незадоволених позовних вимог та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог повністю.
8. У поясненнях до касаційної скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 зазначили, що передача гуртожитку на баланс ОСГ "Фортеця" на підставі акта приймання-передачі об`єкта в управління з управління (з балансу) від 25 вересня 2012 року за відсутності відповідного рішення власника щодо передачі гуртожитку на баланс є незаконною, тому третя особа не може вчиняти жодних дій щодо спірних приміщень без рішення Міськради як власника гуртожитку. На думку скаржників, суд наділений повноваженнями щодо зобов`язання відповідача прийняти рішення з огляду на положення пункту 2 частини четвертої статті 105 та пункту 3 частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції до 15 грудня 2017 року; далі - КАС України).
9. Міськрада на обґрунтування касаційної скарги зазначила, що, задовольняючи позов в частині зобов`язання Міськради розглянути питання про переведення нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку в житлові, суди не взяли до уваги, що такі питання розглядаються виконавчим органом місцевого самоврядування, а не представницьким. Крім цього, Міськрада є співвласником гуртожитку, оскільки до комунальної власності належать нежитлові приміщення, а не гуртожиток у цілому. Міськрада відповідно до пункту 31 частини другої статті 26 Закону № 280/97-ВРприйняла рішення про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належить до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначила межі здійснення цих повноважень та умови їх здійснення. Вчинення будь-яких дій щодо комунального майна відноситься до компетенції виконавчих органів місцевого самоврядування, а саме управління комунальною власністю згідно з рішенням Міськради від 02 липня 2002 року № 41. До того ж саме представник виконавчих органів місцевого самоврядування бере участь у загальних зборах співвласників багатоквартирних будинків в аналогічних випадках щодо розгляду та прийняття рішень, які стосуються будинку, в якому орган місцевого самоврядування є співвласником, а відтак Міськрада не може розглянути питання про переведення нежитлових приміщень гуртожитку АДРЕСА_1 у житлові. У зв`язку із цим скаржник вважає, що при розгляді справи суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваних рішень.
Позиція інших учасників справи
10. У запереченнях на касаційну скаргу Міськради ОСОБА_1 та ОСОБА_2 указують, зокрема, на те, що скаржник свідомо заплутує обставини справи і перекладає питання щодо переведення спірних нежитлових приміщень у житлові на виконавчий комітет Міськради, а також на загальні збори співвласників будинку, проте постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2015 року та ухвалою Рівненського міського суду Рівненської області від 20 серпня 2015 року у справі № 1715/9909/12 установлено, що вказане питання вирішує Міськрада. На підставі викладеного позивачі просять відмовити у задоволенні касаційної скарги відповідача.
11. Міськрада у запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виклала пояснення, аналогічні доводам своєї касаційної скарги, а також зазначила, що отримання соціального житла з житлового фонду відповідно до Закону України від 12 січня 2006 року № 3334-IV"Про житловий фонд соціального призначення" здійснюється в порядку загальної черги, першочергово або позачергово, тому в разі переведення спірних приміщень до житлового фонду вони будуть надаватися особам згідно зі статтею 16 цього Закону, тобто в порядку черговості. Відповідач просить касаційну скаргу позивачів залишити без задоволення, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
12. У запереченнях на касаційну скаргу ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виконавчий комітет Міськради вказує на те, що постанова Рівненського міського суду Рівненської області від 06 березня 2017 року та ухвала Житомирського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року в частині закриття провадження у справі щодо позовних вимог до виконавчого комітету Міськради відповідають нормам матеріального та процесуального права. Проте оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині зобов`язання Міськради розглянути питання про переведення нежитлових приміщень АДРЕСА_1 у гуртожитку в житлові прийняті з порушенням норм матеріального права. Відповідач просить касаційну скаргу позивачів залишити без задоволення, оскаржувані судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у частині закриття провадження у справі залишити без змін, а в частині задоволення позову скасувати.
Рух касаційних скарг
13. Вищий адміністративний суд України ухвалами від 14 липня та 08 вересня 2017 року відкрив касаційні провадження за касаційними скаргами ОСОБА_1, ОСОБА_2 та Міськради в цій справі.
14. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
15. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
16. У березні 2018 року касаційні скарги ОСОБА_1, ОСОБА_2 та Міськради передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
17. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 березня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, мотивувавши це тим, що учасники справи оскаржують судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
18. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 27 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини про доцільність розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі "Аксен проти Німеччини", заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі "Варела Ассаліно проти Португалії", заява № 64336/01).
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
19. Позивачі тривалий час проживають у гуртожитку на АДРЕСА_1 : ОСОБА_1 з 1987 року, ОСОБА_3 з 1979 року, ОСОБА_2 з 1978 року, ОСОБА_4 з 1973 року, займаючи лише ліжко-місце.
20. Рішенням Міськради від 28 квітня 2011 року № 510 вказаний гуртожиток прийнято до комунальної власності міста як цілісний майновий комплекс без зміни цільового призначення.
21. 17 липня 2012 року відділом державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців виконавчого комітету Міськради зареєстровано ОСГ "Фортеця".