ПОСТАНОВА
Іменем України
19 листопада 2019 року
Київ
справа №638/8660/15-а
адміністративне провадження №К/9901/10585/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №638/8660/15-а
за позовом Громадської організації "Український незалежний центр політичних досліджень"
до Харківської міської ради, Виконавчого комітету Харківської міської ради
про визнання протиправним і нечинним рішення,
за касаційною скаргою Громадської організації "Український незалежний центр політичних досліджень"
на постанову Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 листопада 2015 року (прийняту у складі: головуючого судді Гайдук Л.П.)
і ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року (прийняту у складі: головуючого судді Курило Л.В., суддів Присяжнюк О.В., Русанової В.Б.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Громадська організація "Український незалежний центр політичних досліджень" в травні 2015 року звернулась до суду з адміністративним позовом до Харківської міської ради, Виконавчого комітету Харківської міської ради, в якому просила визнати нечинним і таким, що не відповідає Конституції України, Європейській конвенції з прав людини рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради №543 від 6 червня 2007 року "Про затвердження Тимчасового положення "Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові" (надалі також - "Тимчасове положення").
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що затверджуючи Тимчасове положення Виконавчий комітет Харківської міської ради вийшов за межі своїх повноважень, оскільки визначив як громадяни України можуть реалізувати своє конституційне право на мирні зібрання, що є прерогативою законодавця, але ні як не є питанням місцевого значення.
У Тимчасовому положенні зазначено, що воно прийняте у відповідності до Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій в СРСР" від 28 липня 1988 року. Однак, на думку позивача, цей нормативно-правовий акт не підлягає застосуванню, оскільки відповідно до пункту 1 розділу XV Перехідних положень Конституції України закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що не суперечить конституції України. А зазначений Указ звужує право громадян збиратися мирно, яке закріплене в статті 39 Конституції України, а тому не може застосовуватися.
Також позивач зазначив, що Тимчасове положення не може визначати й тлумачити такі терміни, як "збори", "мітинг", "демонстрація", "похід" (розділ 1 Тимчасового положення), оскільки це прерогатива Конституційного Суду України. Розділ 2 Тимчасового положення містить вимоги до повідомлення про проведення масових заходів, однак стаття 39 Конституції України не передбачає таких вимог. Розділ 3 Тимчасового положення передбачає дозвільний характер і право відповідача не приймати повідомлення про мирне зібрання і право відмовити у проведенні мирного зібрання, що суперечить статті 39 Конституції України, яка встановлює лише обов`язок організаторів мирного зібрання завчасно сповістити органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування про його проведення.
При ухваленні Тимчасового положення не була врахована позиція Конституційного суду України, викладена в його рішенні №4-рп від 19 квітня 2001 року, щодо умов проведення масових мирних зібрань, строків завчасного сповіщення про їх проведення, умов обмеження громадян на право мирних зібрань тощо.
Відтак, позивач вважає, що вимоги оскаржуваних рішень щодо завчасного повідомлення про масовий захід, встановлення форми такого повідомлення, наявності плану масових заходів, дозвільного характеру заходів, необхідності попередження комісії при виконкомі міста у разі виникнення надзвичайних ситуацій, встановлення місця таких заходів суперечать статті 39 Конституції України і статтям 182-183 Кодексу адміністративного судочинства України, а також практиці Європейського суду з прав людини.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Дзержинського районного суду міста Харкова від 16 листопада 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14 квітня 2016 року, позов залишено без задоволення.
Судові рішення мотивовані тим, що оскаржуване рішення Виконавчого комітету Харківської міської ради, яким затверджено Тимчасове положення, жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення.
Зокрема, суд першої інстанції зазначив, що оскільки Верховна Рада України не прийняла закону про визначення механізмів реалізації права на свободу мирних зібрань, то залишаються чинними нормативно-правові акти СРСР, які застосовуються у порядку правонаступництва, зокрема Указ Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів та демонстрацій в СРСР" від 28 липня 1988 року, який є чинним та підлягає застосуванню.
Також суд першої інстанції застосував статтю 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", якою, зокрема, передбачено, що до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян належить вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.
Крім того, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивач не довів, а суд не встановив фактів порушення відповідачами прав, свобод та інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, зокрема застосування до Громадської організації "Український незалежний центр політичних досліджень" норм оскаржуваного рішення. Тому, апеляційний суд дійшов висновку про відсутність з боку відповідачів порушення прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.
До того ж, суди виходили з того, що 11 березня 2008 року прокурор міста Харкова приніс протест за №345 на пункти 2.1, 3.2, 3.3, а також підпункт "а" пункту 5.1 Тимчасового порядку. За результатами його розгляду Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення від 4 квітня 2008 року №214, яким протест прокурора частково задовольнив, виклавши пункт 5.1 Тимчасового положення в наступній редакції: " 5.1. Обмеження щодо реалізації права на проведення загальноміських масових заходів може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей".
Також, у постанові Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08 за позовом прокурора міста Харкова до Виконавчого комітету Харківської міської ради про визнання незаконним акту, залишеній без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, суд надав оцінку законності пунктів 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення і визнав їх незаконними.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов. На думку скаржника, суди порушили норми матеріального права і не дотримали норми процесуального права.
Скаржник не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що Виконавчий комітет Харківської міської ради реалізував свої повноваження щодо забезпечення проведення мирних заходів - зборів, мітингів, походів і демонстрацій на підставі і у спосіб, визначений законодавством, і що оскаржуване рішення, яким затверджено Тимчасове положення жодним чином не порушує прав громадян на мирні зібрання, а тільки регламентує порядок та процедуру їх проведення.
Скаржник вважає, що шляхом прийняття оскаржуваного рішення, органи місцевого самоврядування створюють особливі правові режими, де норми Конституції України не є нормами прямої дії. Зокрема, Тимчасове положення встановлює виключний перелік місць в місті Харкові, де громадяни можуть користуватися правами, які їм надані статтею 39 Конституції України.
Скаржник зазначає, що відповідачі не виконують рішення суду у справі №2а-5164/08, не внесли необхідні зміни до оскаржуваного рішення, ігнорують норми статті 124 Конституції України і продовжують застосовувати скасовані судом норми оскаржуваного рішення.
Одночасно, скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій не врахували, що затверджуючи оскаржуване рішення відповідач вийшов за межі своїх повноважень, оскільки визначає як громадяни України можуть реалізувати своє конституційне право, що є прерогативою законодавця, але ні як не є питанням місцевого значення.
У запереченнях на касаційну скаргу Харківська міська рада і Виконавчий комітет Харківської міської ради вказує, що питання законності прийняття Тимчасового положення вже було предметом перевірки прокуратури міста Харкова відповідно до Закону України "Про прокуратуру", який був чинний на момент проведення цієї перевірки.
До того ж, постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, визнано незаконними пункти 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.
На думку відповідачів, касаційна скарга позивача не містить нових доказів чи обставин, які не були досліджені судами першої та апеляційної інстанції. Тому вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої й апеляційної інстанцій - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Суди попередніх інстанцій встановили, що Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення №543 від 6 червня 2007 року "Про затвердження Тимчасового положення "Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові".
Згідно з розділом 1 Тимчасового положення воно розроблено відповідно до Конвенції про захист прав і основних свобод людини, ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 року, Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Указу Президії Верховної Ради СРСР "Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР" (діючого на території України відповідно до постанови Верховної Ради України від 12 вересня 1991 року "Про порядок тимчасової дії на території України окремих актів законодавства Союзу РСР") та з урахуванням рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року №4-рп/2001 і вимог Кодексу адміністративного судочинства України.
Розділом 2 Тимчасового положення передбачено порядок інформування щодо проведення масових заходів.
Зокрема, пункт 2.1. Тимчасового положення передбачає, що при проведенні масових заходів повідомлення подається заінтересованими особами в письмовій формі завчасно - не пізніше, як за 10 днів до наміченої дати їх проведення. У разі проведення масових заходів членами трудових колективів підприємств за межами цих підприємств, орган (особа), який очолює захід (страйк), повинен повідомити про це не пізніше, ніж за 7 днів.
Розділом 3 Тимчасового положення визначено порядок реєстрації повідомлення, його розгляд та сповіщення заінтересованих осіб.
Відповідно до пункту 3.1 Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів подається в двох примірниках, на одному з яких робиться відмітка про прийняття.
Згідно з пунктом 3.2 Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів з дотриманням терміну, передбаченого пунктом 2.1 Тимчасового положення, підлягає обов`язковій реєстрації яка здійснюється Департаментом діловодства в день його подання.
Відповідно до пункту 3.3. Тимчасового положення повідомлення про проведення масових заходів, подані з порушенням терміну, передбаченого пунктом 2.1 Тимчасового положення Харківською міською радою не приймаються і не реєструються. У разі надходження з порушенням терміну повідомлення у формі телеграм та поштових листів спеціалістами Департаменту діловодства складаються відповідні акти у двох примірниках. Повідомлення з одним примірником акту про його надходження з порушенням терміну подачі передаються до Департаменту по взаємодії з правоохоронними органами оборонної, мобілізаційної роботи для надання роз`яснень.
Розділом 4 Тимчасового положення визначено, зокрема, місця проведення загальноміських демонстрацій та походів, місця проведення мітингів загальноміського значення.
Розділ 5 Тимчасового положення регулює правила встановлення будь-яких тимчасових споруд (огорожі, намети тощо) при проведенні масових заходів.
Розділом 6 Тимчасового положення передбачено, що загальноміські загальні заходи повинні бути припинені на вимогу представників ГУ МВС України в Харківській області або державної виконавчої служби, якщо не було подано або несвоєчасно подано повідомлення до міськвиконкому про проведення заходів.
Прокуратура міста Харкова провела перевірку законності прийняття Виконавчим комітетом Харківської міської ради оскаржуваного рішення від 6 червня 2007 року №543 "Про затвердження Тимчасового положення "Про порядок розгляду питань щодо організації та проведення зборів, мітингів, походів та демонстрацій у місті Харкові".
11 березня 2008 року прокурор міста Харкова приніс протест за №345 на пункти 2.1, 3.2, 3.3, а також підпункт "а" пункту 5.1 Тимчасового порядку. За результатами його розгляду Виконавчий комітет Харківської міської ради прийняв рішення від 4 квітня 2008 року №214, яким протест прокурора частково задовольнив, виклавши пункт 5.1 Тимчасового положення в наступній редакції: " 5.1. Обмеження щодо реалізації права на проведення загальноміських масових заходів може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки і громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей".
В подальшому, 23 квітня 2008 року прокуратура міста Харкова подала до Харківського окружного адміністративного суду позовну заяву про визнання незаконними пунктів 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 20 серпня 2008 року у справі №2а-5164/08, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 23 грудня 2008 року та ухвалою Вищого адміністративного суду від 9 листопада 2011 року, визнано незаконними пункти 2.1, 3.2, 3.3 Тимчасового положення.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Реалізація права на мирні зібрання в Україні регулюється актами національного та міжнародного законодавства.
Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, ратифікована Верховною Радою України згідно із Законом України від 17 липня 1997 року №475/97-ВР "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів № 2, 4, 7 та 11 до Конвенції", гарантує кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об`єднання.
Зокрема, статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яка набрала чинності для України 11 вересня 1997 року і відповідно до статті 8 Конституції України є частиною національного законодавства, гарантується, серед іншого, свобода мирних зібрань: " 1. Кожен має право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. 2. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави".
Статтею 21 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, ратифікованого ще Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 19 жовтня 1973 року №2148-VIII, також визнається право на мирні збори. Ця стаття визначає, що користування цим правом не підлягає ніяким обмеженням, крім тих, які накладаються відповідно до закону і які є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах державної чи суспільної безпеки, громадського порядку, охорони здоров`я і моральності населення або захисту прав та свобод інших осіб.
Подібні положення містить стаття 39 Конституції України, якою визначено, що громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування.
Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Згідно з чинним законодавством України рішенню Конституційного Суду України надається статус офіційного джерела тлумачення Конституції і законів України.
Так, згідно зі статтею 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання щодо відповідності законів й інших правових актів Конституції України та дає офіційне тлумачення Конституції України і законів України.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Міністерства внутрішніх справ України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 39 Конституції України про завчасне сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій (справа щодо завчасного сповіщення про мирні зібрання) від 19 квітня 2001 року №4-рп/2001:
"Право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, закріплене в статті 39 Конституції України, - їх невідчужуване і непорушне право, гарантоване Основним Законом України.
Це право є однією з конституційних гарантій права громадянина на свободу свого світогляду і віросповідання, думки і слова, на вільне вираження своїх поглядів і переконань, на використання і поширення інформації усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір, права на вільний розвиток своєї особистості тощо. При здійсненні цих прав і свобод не повинно бути посягань на права і свободи, честь і гідність інших людей. За Конституцією України (стаття 68) кожен зобов`язаний неухильно додержуватися Конституції та законів України. Право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації може бути реалізоване за умови обов`язкового завчасного сповіщення про це органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування. Таке сповіщення має здійснюватися громадянами через організаторів масових зібрань. Завчасне сповіщення відповідних органів про проведення тих чи інших масових зібрань - це строк від дня такого сповіщення до дати проведення масового зібрання.
Конституційний Суд України вважає, що тривалість строків завчасного сповіщення має бути у розумних межах і не повинна обмежувати передбаченого статтею 39 Конституції України права громадян на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Такі строки мають слугувати гарантією реалізації цього права громадян. Упродовж цього строку зазначені органи мають здійснити і ряд підготовчих заходів, зокрема, щодо безперешкодного проведення громадянами зборів, мітингу, походу чи демонстрації, забезпечення громадського порядку, прав і свобод інших людей. У разі необхідності органи виконавчої влади чи місцевого самоврядування можуть погоджувати з організаторами масових зібрань дату, час, місце, маршрут, умови, тривалість їх проведення тощо.
Тривалість строку завчасного сповіщення має бути достатньою для того, щоб органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування могли визначитися, чи відповідає проведення таких зібрань чинному законодавству, та в разі потреби, згідно з частиною другою статті 39 Конституції України, звернутися до суду для вирішення спірних питань".
Згідно з частиною третьою статті 8 Конституції України норми Конституції України є нормами прямої дії. Вони застосовуються безпосередньо незалежно від того, чи прийнято на їх розвиток відповідні закони або інші нормативно-правові акти.
Відповідно до статті 22 Конституції України конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
Пунктом 1 частини 1 статті 92 Конституції України передбачено, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов`язки громадянина.
Положеннями статті 64 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи людини і громадянина не можуть бути обмежені, крім випадків, передбачених Конституцією України.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з частиною першою статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Відповідно до підпункту 3 пункту "б" частини першої статті 38 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема вирішення відповідно до закону питань про проведення зборів, мітингів, маніфестацій і демонстрацій, спортивних, видовищних та інших масових заходів; здійснення контролю за забезпеченням при їх проведенні громадського порядку.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - "КАС України") касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.