ПОСТАНОВА
Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №826/198/16
адміністративне провадження №К/9901/39249/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом підприємства з іноземними інвестиціями "Амік Україна" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання дій неправомірними та скасування постанови і припису за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва у складі колегії суддів: Федорчука А.Б., Кобилянського К.М., Мазур А.С. від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Аліменка В.О., Безименної Н.В., Кобаль М.І. від 18 квітня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
Підприємство з іноземними інвестиціями "Амік Україна" (далі - ПІІ "Амік Україна", позивач), звернувся з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ у Миколаївській області, відповідач), в якому з урахуванням заяви про обʼєднання позовних вимог просило:
- визнати протиправним та скасувати припис Управління ДАБІ у Миколаївської області про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78 від 03 грудня 2015 року;
- визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБІ у Миколаївської області про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15 від 18 грудня 2015 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що законодавством передбачена заборона експлуатації лише до обʼєктів, які є закінченими на підставі вмотивованого рішення, проте законодавством не передбачена заборона експлуатації самовільно реконструйованих будівель шляхом винесення приписів про усунення порушення вимог законодавства. На думку позивача, спірні рішення підлягають скасуванню, оскільки прийняті з порушенням вимог законодавства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Київського окружного адміністративного суду від 11 січня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки судовим рішенням, яке набрало законної сили, скасовано припис Управління державної архітектурно-будівельної інспекції в Миколаївській області № 14 від 13 липня 2015 року, отже, підстави, на яких прийнято припис від 03 грудня 2015 року № 78 відпали. Також, суди попередніх інстанцій зазначили, що оскільки на час вирішення даного спору по суті заявлених позовних вимог факт наявності правопорушення у сфері містобудівної діяльності з боку ПІІ "АМІК Україна" є не підтвердженим, то у даному випадку виключається можливість притягнення позивача до відповідальності за порушення у сфері містобудівної діяльності за нормами Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" в редакції від 19 січня 2012 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Миколаївській області звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким в задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга надійшла до суду 18 травня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/198/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Управління ДАБІ у Миколаївській області на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року в адміністративній справі № 826/198/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що співробітниками Управлінням ДАБІ України в Миколаївській області 13 липня 2015 року проведено позапланову перевірку ПІІ "Амік Україна" щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, місце обʼєкту будівництва АЗС розташовано за адресою: М. Миколаїв, пр. Героїв Сталінграду, 5-а.
За результатом перевірки складено акт перевірки № б/н від 13 липня 2015 року.
На підставі акта від 13 липня 2015 року відповідачем винесено припис № 14 про усунення порушень вимог законодавства у сферах містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким позивача, за експлуатацію АЗС без документів, що дають право експлуатувати реконструйовану АЗС, яким зобовʼязано: зупинити експлуатацію реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а до прийняття в експлуатацію згідно вимог чинного законодавства; усунути порушення містобудівного законодавства шляхом прийняття реконструйованої АЗС до експлуатації в порядку, визначеному законодавством в термін до 20 жовтня 2015 року.
Співробітниками Управлінням ДАБІ України в Миколаївській області 03 грудня 2015 року проведено позапланову перевірку позивача щодо виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства № 14 від 13 липня 2015 року.
За результатом перевірки складено акт перевірки № б/н від 03 грудня 2015 року.
В акті перевірки від 03 грудня 2015 року встановлено наступні порушення: пункт 14 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), та не виконано законних вимог припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 13 липня 2015 року № 14.
Управлінням ДАБІ у Миколаївської області 03 грудня 2015 року винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 78.
У приписі № 78 зазначено, що позивач зобовʼязаний негайно усунути порушення законодавства шляхом приймання реконструйованої АЗС за адресою: м. Миколаїв, проспект Героїв Сталінграду, 5-а до експлуатації у порядку визначеному законодавством до 01 березня 2016 року. У разі невиконання вказаної вимоги, позивача зобовʼязано привести обʼєкт у попередній стан (до реконструкції) в термін до 01 березня 2016 року.
Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївської області 18 грудня 2015 року винесено постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", у звʼязку з чим на субʼєкта господарювання накладено штраф в сумі 13780 грн.
Також судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року у справі № 826/15619/15 адміністративний позов ПІІ "Амік Україна" задоволено, визнано протиправною та скасовано постанову Управління ДАБІ в Миколаївській області про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 12/1014-3979-15 від 21 липня 2015 року та визнано протиправним та скасовано припис Управління ДАБІ в Миколаївській області № 14 від 13 липня 2015 року.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року у справі № 826/15619/15 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні адміністративного позову ПІІ "Амік Україна" до ДАБІ України відмовлено.
Разом з тим, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 жовтня 2016 року касаційну скаргу ПІІ "Амік Україна" задоволено, постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2016 року скасовано та залишено в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 08 грудня 2015 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права при задоволенні позовних вимог ПІІ "Амік Україна" та надано неправильну оцінку встановленим обставинам у справі, зокрема, стосовно того, що рішення державної технічної комісії про прийняття реконструйованої у 2003 році АЗС, а також документи, що підтверджують та надають право експлуатувати реконструйовану АЗС (акт державної приймальної комісії, сертифікати) у позивача відсутні. Відтак, скаржник вважає, що АЗС за адресою: м. Миколаїв, проспект Героїв Сталінграду, 5-а, після реконструкції у 2003 році не приймалась до експлуатації та на даний час експлуатується, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу Управління ДАБІ у Миколаївській області не подано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно зʼясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 січня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 18 квітня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності субʼєктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність субʼєктів владних повноважень, у першу чергу повинні зʼясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління ДАБІ у Миколаївській області у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обовʼязкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом обʼєктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається субʼєкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та субʼєктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається субʼєкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо субʼєкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невідʼємною частиною такого акта.
У разі відмови субʼєкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови субʼєкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку субʼєкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику субʼєкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 03 грудня 2015 року проведено позапланову перевірку позивача щодо виконання вимог припису про усунення порушення вимог законодавства № 14 від 13 липня 2015 року, за результатами якої складено акт та припис № 78 від 03 грудня 2015 року, яким позивача зобовʼязано негайно усунути порушення законодавства шляхом приймання реконструйованої АЗС до 01 березня 2016 року. У разі невиконання вказаної вимоги, позивача зобовʼязано привести обʼєкт у попередній стан (до реконструкції) в термін до 01 березня 2016 року.
18 грудня 2015 року відповідачем винесено постанову про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 38-1014-7370-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 1 частини шостої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", у звʼязку з чим на субʼєкта господарювання накладено штраф в сумі 13780 грн.
Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що реконструкція АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а шляхом влаштування стаціонарного автомобільного газозаправного пункту на 2 резервуари для зріджених газів пропан-бутану загальною ємністю 10 куб. м., газозаправної колонки та навісу здійснено ще у 2003 році ПІІ "Лукойл-Україна".
Зважаючи на те, що статтю 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" доповнено положеннями про відповідальність субʼєкта містобудівної діяльності за використання неприйнятих в експлуатацію обʼєктів лише 19 лютого 2012 року згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI, колегія суддів доходить до висновку, що до правовідносин з реконструкції обʼєкта будівництва, що виникли у 2003 році, не можуть бути застосовані санкції, передбачені Законом, який набув чинності пізніше, а саме: 19 лютого 2012 року, з огляду на таке.
Згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI з 19 лютого 2012 року Закон України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" викладено у новій редакції, пункт 6 частини другої статті 2 якої передбачає, що субʼєкти містобудування, які є замовниками будівництва обʼєктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання обʼєктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність обʼєкта до експлуатації чи акті готовності обʼєкта до експлуатації щодо обʼєктів V категорії складності - у розмірі девʼятисот мінімальних заробітних плат.
При цьому, як було встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, будівельні роботи з реконструкції АЗС за адресою: м. Миколаїв, пр-т. Героїв Сталінграду, 5-а здійснено у 2003 році.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (у редакції, чинній до 19 лютого 2012 року), було передбачено відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями у розмірі десяти відсотків вартості виконаних робіт.
Таким чином, у період виконання будівельних робіт із реконструкції майнового комплексу та початку його експлуатації (2003 рік), тобто на момент вчинення правопорушення, положення пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" не набули чинності.