ПОСТАНОВА
Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №750/4346/16-а
адміністративне провадження №К/9901/18933/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області про визнання протиправними та скасування рішень за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 червня 2016 року у складі головуючого судді Карапути Л.В. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мамчура Я.С., Желтобрюх І.Л., Шостака О.О. від 20 вересня 2016 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області (далі - Управління ДАБІ у Чернігівській області, відповідач 1), головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Прокопенка Федора Івановича (далі - головний інспектор, відповідач 2), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову № 25 від 12 квітня 2016 року про накладення адміністративного стягнення за частиною десятою статті 96 КУпАП у виді штрафу в розмірі 11900 грн (далі - постанова № 25).
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що оскаржувана постанова № 25 є незаконною, оскільки на момент проведення перевірки позивач не був власником АЗС та не вчиняв будь-яких будівельних робіт по відношенню до зазначеного нерухомого майна. ПП "ТТ-Нафта" також не є власником АЗС, одночасно не було замовником та виконавцем будівельних робіт, пов`язаних з реконструкцією АЗС, та на час проведення перевірки не було користувачем АЗС, оскільки договір оренди було розірвано.
Також зазначає, що ПП "ТТ-Нафта" не є суб`єктом містобудування, про що позивач доводив до відома інспектора, зазначаючи, що замовником монтажу "модуля" була власниця АЗС ОСОБА_2, а сам "модуль" не є об`єктом будівництва оскільки відповідно до норм ДБН є тимчасовою спорудою і не відноситься до об`єктів підвищеної небезпеки, а отже, не може бути об`єктом будівництва V категорії складності.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що нормами законодавства за порушення, які виявлені за результатами проведеної перевірки, передбачена відповідальність саме суб`єктів містобудування за здійснення будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинених щодо об`єктів V категорії складності, однак, директор ПП "ТТ-Нафта" ОСОБА_1 не є суб`єктом містобудівної діяльності, тому в діях позивача відсутній склад адміністративного правопорушення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулась з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 червня 2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 20 вересня 2016 року та прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 17 березня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 750/4346/16-а, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 14 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державна архітектурно-будівельна інспекція України на Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 червня 2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду 20 вересня 2016 року в адміністративній справі № 750/4346/16-а суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено, що 05 квітня 2016 року на підставі направлення для проведення позапланової перевірки № 147 від 10 березня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Прокопенком Ф.І. із залученням заступника Бахмацького міського голови Варган А.Г. та начальника сектора Бахмацького відділу поліції - майора поліції Корецького О.М., у присутності директора ПП "ТТ-Нафта" ОСОБА_1, було проведено позапланову перевірку дотримання ПП "ТТ-Нафта" вимог містобудівного законодавства під час реконструкції АЗС за адресою по АДРЕСА_1 .
За результатом проведення перевірки складено акт від 05 квітня 2016 року № 147, відповідно до якого відповідачем встановлено порушення ПП "ТТ-Нафта" вимог законодавства у сфері містобудування, а саме: пункт 34.1 статті 34, статтю 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", у результаті чого по АДРЕСА_1 здійснена реконструкція автозаправної станції без отримання дозволу на виконання будівельних робіт; на території АЗС виконані будівельні роботи щодо встановлення газобалонного обладнання для заправки автомобілів газовою сумішшю, а також встановлено порушення позивачем частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", зокрема: експлуатація об`єкта газобалонного обладнання для заправки автомобілів газовою сумішшю без прийняття в експлуатацію. Експлуатація об`єкта підтверджена фіскальними чеками: № 9300 від 12 березня 2016 року; № 19107 від 05 квітня 2016 року та № 19109 від 15 квітня 2016 року.
На підставі цього акта 05 квітня 2016 року відповідачем складено протокол № б/н про адміністративне правопорушення, в якому зазначено виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинене щодо об`єктів V категорії складності, що є порушенням пункту 3 частини першої статті 34, статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України № 466 від 13 квітня 2011 року "Про деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (далі - Постанова № 466), відповідальність за встановлені правопорушення передбачена частиною десятою статі 96 КУпАП.
Крім того, 05 квітня 2016 року складено протокол № б/н про адміністративне правопорушення, в якому встановлено, що ПП "ТТ-Нафта" здійснює експлуатацію об`єкта будівництва V категорії складності по реконструкції АЗС по АДРЕСА_1 неприйнятого у встановленому порядку в експлуатацію, що є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та постанови Кабінету Міністрів України № 461 від 13 квітня 2011 року "Про деякі питання прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів" (далі - Постанова № 461), відповідальність за встановлені правопорушення передбачена частиною п`ятнадцятою статті 96 КУпАП.
12 квітня 2016 року головним інспектором будівельного нагляду відділу з контролю та нагляду за проведенням перевірок Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Чернігівській області Прокопенком Ф.І. винесено постанову по справі про адміністративне правопорушення № 25, якою визнано позивача винним у вчиненні адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена частиною десятою статті 96 КУпАП, та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу у розмірі 11900 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки тому, що підставою для притягнення ОСОБА_1 до адміністративної відповідальності були належні і допустимі докази, зокрема, лист позивача № 18 від 28 березня 2016 року, яким підтверджується, що замовником будівельних робіт по встановленню обладнання для заправки автомобілів скрапленим газом виступало ПП "ТТ-Нафта".
Також скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не надали належної правової оцінки тому, що акт перевірки з дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 147 від 05 квітня 2016 року підписаний директором ПП "ТТ-Нафта" ОСОБА_1 без зауважень.
Крім того, скаржник вказує, що суди попередніх інстанцій обмежились дослідженням посвідчення про якість монтажу та договору підряду на ремонт та післягарантійне обслуговування, що укладені між НВК "Шельф" та ОСОБА_2, та при цьому не витребували у НВК "Шельф" та не дослідили інші документи (заявки, акти прийому-передачі, накладні, рух по рахункам за надання послуг тощо), на підставі яких здійснювалися роботи, тобто не встановили достеменно замовника будівельних робіт.
ОСОБА_1 подано заперечення на касаційну скаргу, в яких він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити без змін рішення судів першої та апеляційної інстанцій, оскільки вважає, що ці рішення є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права та на підставі правильного застосування норм матеріального права.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Деснянського районного суду м. Чернігова від 30 червня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління ДАБІ у Чернігівській та головного інспектора у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, КУпАП, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частини десятої статті 96 КУпАП виконання будівельних робіт без дозволу на їх виконання, вчинене щодо об`єктів V категорії складності тягне за собою накладення штрафу від семисот до восьмисот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Зі змісту статті 9 КУпАП вбачається, що адміністративним правопорушенням (проступком) визнається протиправна, винна (умисна або необережна) дія чи бездіяльність, яка посягає на громадський порядок, власність, права і свободи громадян, на встановлений порядок управління і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність.
Відповідно до частини першої статті 249 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається відкрито, крім справ про адміністративні правопорушення у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху, зафіксовані в автоматичному режимі, та випадків, коли це суперечить інтересам охорони державної таємниці.
Частиною першою статті 256 КУпАП передбачено, що у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім`я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Якщо правопорушенням заподіяно матеріальну шкоду, про це також зазначається в протоколі.
Згідно з вимогами статті 251 КУпАП доказами в справі про адміністративне правопорушення, є будь-які фактичні дані, на основі яких у визначеному законом порядку орган (посадова особа) встановлює наявність чи відсутність адміністративного правопорушення, винність даної особи в його вчиненні та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються протоколом про адміністративне правопорушення, поясненнями особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, потерпілих, свідків, висновком експерта, речовими доказами, показаннями технічних приладів та технічних засобів, що мають функції фото- і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, чи засобів фото і кінозйомки, відеозапису, у тому числі тими, що використовуються особою, яка притягається до адміністративної відповідальності, або свідками, а також працюючими в автоматичному режимі, які використовуються при нагляді за виконанням правил, норм і стандартів, що стосуються забезпечення безпеки дорожнього руху, протоколом про вилучення речей і документів, а також іншими документами.
У статті 280 КУпАП визначено, що орган (посадова особа) при розгляді справи про адміністративне правопорушення зобов`язаний з`ясувати: чи було вчинено адміністративне правопорушення, чи винна дана особа в його вчиненні, чи підлягає вона адміністративній відповідальності, чи є обставини, що пом`якшують і обтяжують відповідальність, чи заподіяно майнову шкоду, чи є підстави для передачі матеріалів про адміністративне правопорушення на розгляд громадської організації, трудового колективу, а також з`ясувати інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.
Згідно з частинами першою та другою статті 283 КУпАП України, розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі.