ПОСТАНОВА
Іменем України
11 листопада 2019 року
Київ
справа №2040/8106/18
адміністративне провадження №К/9901/16764/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Усенко Є.А.,
суддів: Хохуляка В.В., Гусака М.Б.,
за участю:
секретаря судового засідання - Кривди В.І.
представника позивача - не з`явився
представника відповідача - Медведєвої І.А.
представника третьої особи - Колесника К.А.
розглянув у судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням сторін касаційну скаргу Комунального підприємства "Харківські теплові мережі" на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.05.2019 (судді - Кононенко З.О., Мельнікова Л.В., Калитка О.М.) у справі за адміністративним позовом Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" про скасування вимоги від 27.03.2018 № 20-04-25/2136 "Про усунення порушень,"
УСТАНОВИВ:
Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради (далі - позивач; Управління) звернулось з позовом до Північно-східного офісу Держаудитслужби (Офіс Держаудитслужби, відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" (КП "Харківські теплові мережі", третя особа), - в якому просило скасувати вимогу Північно-східного офісу Держаудитслужби України від 27.03.2018 № 20-04-25/2136 "Про усунення порушень" у частині не проведення перерахунків невикористаних субсидій або проведення таких перерахунків із порушенням вимог пункту 15 Положення № 848 та підпунктів 2, 3, 4, 4-1 Порядку № 534.
Обґрунтовуючи позов, позивач зазначає, що відповідно до Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. № 534 (далі - Порядок №534), обсяг невикористаних сум субсидій визначає надавач послуг, який і несе відповідальність за правильність розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидій. У зв`язку з цим УПСЗН не може бути пред`явлена вимога про усунення порушень, допущених посадовими особами підприємства - надавача послуг (КП "Харківські теплові мережі").
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2018 адміністративний позов Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Новобаварського району Харківської міської ради до Північно-східного офісу Держаудитслужби, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору: Комунальне підприємство "Харківські теплові мережі" - про скасування вимоги задоволено в повному обсязі.
Рішення суду першої інстанції обґрунтовано тим, що позивач не наділений повноваженнями щодо проведення перерахунку використаних субсидій. Вимога Північно-східного офісу Держаудитслужби № 20-04-25/2136 від 27.03.2018 не конкретна, в ній не вказано, у якій спосіб позивач повинен її виконати, що не відповідає такій обов`язковій умові правомірності індивідуально-правового акта як правова визначеність.
Другий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.05.2019 рішення суду першої інстанції скасував, в позові відмовив з тих підстав, що позивач є головним розпорядником коштів місцевих бюджетів при фінансуванні видатків на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, на якого покладено обов`язок здійснювати контроль за цільовим використанням коштів, спрямованих на надання державної соціальної допомоги та інших видів соціальної підтримки. Суд апеляційної інстанції також виходив з того, що оскаржувана позивачем вимога відповідає критеріям індивідуально-правового акта, в тому числі, і щодо правової визначеності. Вчинення позивачем дій на виконання вимоги від 27.03.2018р. № 20-04-25/2136 (позивач згідно з листом № 74-2045 від 11.05.2018 вказав КП "Харківські теплові мережі" на обов`язковість проведення перерахунку невикористаних сум субсидій за опалювальні періоди 2015-2016 та 2016-2017 років із поверненням цих сум до державного бюджету), за оцінкою суду апеляційної інстанції, спростовує висновок суду першої інстанції про неконкретність вимоги в частині способів та порядку її виконання.
КП "Харківські теплові мережі" подало касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення Харківського окружного адміністративного суду від 10.12.2018.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що оскаржувана вимога не відповідає критерію правової визначеності, обов`язковому для індивідуально-правового акта, оскільки не містить вказівки щодо способу її виконання. Той факт, що позивач почав її виконувати, на що послався апеляційний суд, згідно з доводами КП "Харківські теплові мережі", не свідчить, що вимога відповідає зазначеному критерію. Крім того, КП "Харківські теплові мережі" доводить, що у Офісу Держаудитслужби не було правових підстав для направлення вимоги на адресу УПСЗН, оскільки останнє не є надавачем послуг, а відтак і відповідальним за правильність розрахунку не використаних сум субсидії. Вказує, що відповідно до пункту 12 Порядку №534 відповідальним за правильність розрахунку не використаних сум субсидій є надавач послуг, зокрема КП "Харківські теплові мережі".
УПСЗН Новобаварського району Харківської міської ради просить задовольнити касаційну скаргу КП "Харківські теплові мережі" у повному обсязі.
У відзиві на касаційну скаргу Північно-східний офіс Держаудитслужби просить залишити скаргу без задоволення як безпідставну.
Верховний Суд перевірив наведені у касаційній скарзі доводи третьої особи, обґрунтування заперечень на касаційну скаргу та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Суди першої та апеляційної інстанцій встановили, що Офісом Держаудитслужби було проведено планову ревізію використання коштів субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот за період з 01.01.2014 по 01.12.2017 в УПСЗН Новобоварського району Харківської міської ради.
За результатами ревізії посадовими особами відповідача складено акт № 04-24/03 від 06.03.2018, в якому відображено порушення позивачем бюджетного законодавства.
28.03.2018 Управління одержало вимогу про усунення порушень № 20-04-25/2136 від 27.03.2018, згідно з якою надавачами комунальних послуг не проводились перерахунки невикористаних субсидій або перерахунки проведені з порушенням вимог пункту 15 Положення про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 848 від 21.10.1995р., та підпунктів 2, 3, 4, 4-1 Порядку розрахунку та повернення до бюджету сум субсидії для відшкодування витрат на оплату послуг з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо -, електропостачання для індивідуального опалення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.08.2016р. № 534; не повернуто надавачами послуг до державного бюджету 1 054 339,62 грн невикористаних субсидій, чим завдані збитки Державі. Вимога сформульована як вимога усунути виявлені порушення в строк до 27.04.2018.
Порушення бюджетного законодавства виявлені з врахуванням проведення зустрічної звірки КП "Харківські теплові мережі", якою встановлено, що з 01.01.2014 по 01.11.2017 між КП "Харківські теплові мережі" та УПСЗН діяв договір від 02.04.2007 № 9 про взаємне співробітництво по здійсненню розрахунків за надані послуги отримувачам пільг та субсидій, обмін інформацією щодо нарахування та відшкодування витрат по пільгах та субсидіях населенню. УПСЗН проведено оплату на користь КП "Харківські теплові мережі" в розмірі 784 524,04 грн за фактично не надані споживачам послуги з теплопостачання та гарячого водопостачання. Причиною цього слугувало не врахування у розрахунках з КП "Харківські теплові мережі" станом на 01.05.2016 та 01.05.2017 не використаної субсидії окремими споживачами за опалювальні періоди 2015-2016 та 2016-2017 років та не правильний перерахунок надавачем послуг не використаної субсидії, внаслідок чого завищено обсяг наданих послуг та занижено суму не використаної субсидії, яка підлягала поверненню до бюджету, чим завдано державі матеріальну шкоду (збитки) в розмірі 784 524,04 грн.
Решта із розміру завданої державі матеріальної шкоди (збитків), щодо якої Офісом Держаудитслужби направлено Управлінню вимогу від 27.03.2018, стосується розрахунків УПСЗН із іншими надавачами послуг, вартість яких відшкодовується за рахунок бюджетних коштів.
Частиною першою статті 2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993р. № 2939-XII (Закон № 2939-XII) (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин) встановлено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
Пунктом 7 статті 10 Закону № 2939-XII передбачено право органу фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива в період, за який проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Управління, встановлений Положенням про порядок призначення та надання населенню субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу, твердого та рідкого пічного побутового палива, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.1995р. № 848, в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22.09.1997р. № 1050 (з наступними змінами і доповненнями), чинній до 01.05.2018р. (далі - Положення № 848).
Відповідно до пункту 3 Положення № 848 призначення житлових субсидій та контроль за їх цільовим використанням здійснюється структурними підрозділами з питань соціального захисту населення районних, районних у містах Києві і Севастополі держадміністрацій, виконавчих органів міських, районних у містах (у разі їх створення) рад (далі - структурні підрозділи з питань соціального захисту населення).
Абзацом 4 пункту 15 цього Положення передбачено, що після закінчення опалювального сезону невикористана сума субсидії для відшкодування витрат на оплату послуги з централізованого опалення (теплопостачання), постачання холодної та гарячої води і водовідведення, послуг з газо- та електропостачання для індивідуального опалення (в разі використання природного газу/електричної енергії для індивідуального опалення) повертається підприємством - виробником/виконавцем такої послуги до бюджету в повному обсязі на підставі акта розрахунку загального обсягу невикористаних сум субсидії.