ПОСТАНОВА
Іменем України
18 листопада 2019 року
Київ
справа №587/1522/16-а
адміністративне провадження №К/9901/22861/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів - Жука А.В.,
Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 (головуючий суддя - В.В. Старостін, судді - С.С. Рєзнікова, А.О. Бегунц)
та додаткову постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 (головуючий суддя - В.В. Старостін, судді - С.С. Рєзнікова, А.О. Бегунц)
у справі № 587/1522/16-а
за позовом ОСОБА_1
до Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича,
В.о. міського голови з виконавчої роботи - першого заступника міського Голови міста Суми Войтенка Володимира Володимировича,
Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради,
треті особи - Секретар Сумської міської ради Баранов Андрій Володимирович,
Сумська міська рада,
про визнання протиправними та скасування розпоряджень, поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Сумського міського голови Лисенка О.М., В.о. міського голови з виконавчої роботи - першого заступника міського Голови міста Суми Войтенка В.В., Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Суми № 295-к від 26.07.2016 "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Суми № 296-к від 28.07.2016 "Про внесення змін до розпорядження міського голови № 295-к від 26.07.2016 "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Суми № 301-к від 03.08.2016 "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ";
- визнати протиправним та скасувати розпорядження міського голови міста Суми № 304-к від 04.08.2016 "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновити на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді директора Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 04.08.2016 і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради заробітну плату за весь час вимушеного прогулу починаючи з 04.08.2016 і по день фактичного поновлення на роботі, в частині виплати за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання;
- встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що він працював на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно розпорядження міського голови міста Суми від 06.02.2014, на яку неодноразово був поновлений. 04.08.2016 першим заступником міського голови винесено розпорядження №304-к про звільнення позивача з займаної посади з 04.08.2016, у зв`язку з відсутністю на робочому місці без поважних причин (прогулу). Вважає вказане звільнення незаконним, виходячи з того, що 21.07.2016 Сумським районним судом винесена постанова про поновлення позивача на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 04.05.2016. Постанова у добровільному порядку міським головою виконана не була. При примусовому виконанні судового рішення 28.07.2016 державному виконавцю надане розпорядження від 26.07.2016 №295-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 " та розпорядження від 28.07.2016 №296-к "Про внесення змін до розпорядження міського голови №295-к від 26.07.2016. Вказаними розпорядженнями ОСОБА_1 поновлено на роботі поза штатом, визначене робоче місце у кабінеті НОМЕР_1 по пл. Нежалежності, 2, в місті Суми, комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради забезпечено ведення обліку робочого часу ОСОБА_1 За невиконання рішення суду від 21.07.2016 державним виконавцем винесена постанова про накладення на Сумського міського голову штрафу та повторно запропоновано виконати судове рішення у строк до 03.08.2016. 01.08.2016 позивач звернувся з заявою на ім`я секретаря міськради про виконання рішення про поновлення на роботі, оскільки відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування" у разі неможливості міського голови здійснення своїх повноважень, їх здійснює секретар міської ради. Розпорядженням в.о.міського голови з виконавчої роботи - першим заступником міського голови Войтенко В.В. 03.08.2016 видане розпорядження №301-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ", підставою для прийняття розпорядження зазначено постанову державного виконавця про накладення штрафу від 29.07.2016. При прибутті до свого робочого кабінету по вул.Горького,21, в місті Суми (як зазначено у реєстраційних документах) позивачем встановлено, що робочий кабінет зайнятий працівниками департаменту інфраструктури міської ради. 04.08.2016 за вказаною адресою прибув Войтенко В.В., який повідомив, що позивач не має право перебувати у даному приміщенні, оскільки його робоче місце знаходиться на пл.Незалежності,2, в місті Суми, каб. НОМЕР_1. 04.08.2016 складений акт про не допуск позивача до роботи. 04.08.2016 позивач був ознайомлений з розпорядженням міського голови за підписом першого заступника Войтенка В. В. про звільнення через відсутність на робочому місці без поважних причин (прогул). Розпорядження обґрунтовано актами від 02.08.2016 та 03.08.2016 про відсутність позивача на робочому місці та актом про відмову надати пояснення від 04.08.2016. Позивач вважає винесені розпорядження незаконними.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Сумського районного суду Сумської області від 30.09.2016 позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано розпорядження міського голови міста Суми Лисенка О.М. від 26.07.2016 №295-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 "; розпорядження міського голови міста Суми Лисенка О.М. від 28.07.2016 №296-к "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 26.07.2016 №295-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ". Визнано протиправним та скасовано розпорядження виконуючого обов`язки міського голови міста Суми з виконавчої роботи Войтенка В.В. від 03.08.2016 №301-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 "; розпорядження виконуючого обов`язки міського голови міста Суми з виконавчої роботи Войтенка В.В. від 04.08.2016 №304-к "Про звільнення ОСОБА_1 ". Поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді директора Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 04.08.2016. Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 04.08.2016 по 30.09.2016 у сумі 10 784 грн 23 коп з відрахуванням визначених податків та зборів. У випадку поновлення на роботі пізніше дати винесення судового рішення зобов`язано розрахунок провести по день фактичного поновлення на роботі. В частині позовних вимог щодо встановлення судового контролю за виконанням судового рішення відмовлено за необґрунтованістю.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції прийшов до висновку, що постанова суду від 21.07.2016 про поновлення позивача на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин з 04.05.2016 підлягала негайному виконанню відповідно до її змісту та формулювання. Зазначення про поновлення поза штатом не відповідало вимогам закону. На стадії поновлення працівника на роботі за попередньою посадою роботодавець не вправі встановлювати зміни до трудового договору, нові умови, зокрема, встановлювати нове відокремлене місце роботи, тобто штучно створювати перешкоди у доступі до праці. Крім того, суд першої інстанції виходив з того, що доказів на вчинення позивачем порушення трудової дисципліни у вигляді відсутності без поважних причин на робочому місці не надано. У даному випадку наявна конфліктна ситуація між роботодавцем та працівником, яка штучно створена та використана роботодавцем.
5. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 рішення суду першої інстанції скасовано, прийнято нове, яким в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
6. Відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку, що у спірних правовідносинах відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а також з використанням повноважень з метою, з якою ці повноваження йому надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено), добросовісно та розсудливо.
7. Додатковою постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 стягнуто з Державного бюджету України на користь Виконавчого комітету Сумської міської ради судовий збір, сплачений за подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції у розмірі 2 425 грн 28 коп.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. У касаційній скарзі, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, позивач просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. В обґрунтування вимог касаційної скарги, позивач посилається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про ознайомлення ОСОБА_1 з розпорядженням № 295-к "Про поновлення ОСОБА_1 на роботі" від 26.07.2016. Щодо розпоряджень №301-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 " та від 04.08.2016 №304-к "Про звільнення ОСОБА_1 " позивач вказує про їх незаконність через відсутність у особи, яка їх видала повноважень видавати та підписувати від імені Сумського міського голови.
Позиція інших учасників справи
10. В запереченнях на касаційну скаргу представник Сумського міського голови з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
11. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.05.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1
12. Ухвалою Верховного Суду від 15.11.2019 справу прийнято до провадження та призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13. Постановою Сумського районного суду Сумської області від 21.07.2016 позивача поновлено на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин з 04.05.2016 та стягнуто на його користь середній заробіток за час вимушеного прогулу.
14. 21.07.2016 позивач звернувся до відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції в Сумській області про примусове виконання рішення суду.
15. Міським головою міста Суми Лисенком О.М. видане розпорядження № 295-к від 26.07.2016 "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ", відповідно до якого, позивача поновлено на вказаній посаді поза штатом; визначене робоче місце - кабінет НОМЕР_1 по пл. Незалежності; комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин забезпечити ведення обліку робочого часу ОСОБА_1
16. 28.07.2016 міським головою видане розпорядження № 296-к "Про внесення змін до розпорядження міського голови від 26.07.2016 № 295-к "Про поновлення на роботі ОСОБА_1 ", згідно якого пункт 1 розпорядження № 295-к викладено у наступній редакції " 1. На підставі постанови Сумського районного суду Сумської області від 21.07.2016 № 587/1045/16а, керуючись пунктом 20 частини четвертої статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", поновити ОСОБА_1 на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (поза штатом) з 04.05.2016", тобто фактично, у незмінній редакції, крім зазначення дати поновлення.
17. 28.07.2016 державним виконавцем у присутності представника стягувача та боржника складений акт про незгоду представника стягувача з даним розпорядженням, пояснення якого викладені на окремому аркуші.
18. Постановою державного виконавця від 29.07.2016 на міського голову за невиконання судового рішення накладено штраф у сумі 680, 00 грн.
19. 01.08.2016 позивач звернувся з заявою на ім`я секретаря Сумської міської ради Баранова А.В. про негайне виконання постанови суду щодо його поновлення на роботі та забезпечення безперешкодного доступу до робочого місця.
20. В.о. міського голови з виконавчої роботи Войтенком В . В . видане розпорядження № 301-к від 03.08.2016 "Про поновлення ОСОБА_1 на роботі". Відповідно до даного розпорядження позивача поновлено на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 04.05.2016. Підставою для поновлення є постанова державного виконавця про накладення штрафу від 29.07.2016. Зазначення про встановлення робочого місця за новою адресою відсутнє.
21. 04.08.2016 позивач звернувся з заявою до Відділу примусового виконання рішень Управління державної виконавчої служби Головного територіального управління юстиції у Сумській області, відповідно до якої просив здійснити вихід до місця знаходження департаменту з метою встановити факт недопущення його до роботи, накласти штраф на боржника, оскільки розпорядження про його поновлення від 03.08.2016 підписане не уповноваженою особою, рішення фактично не виконане.
22. 04.08.2016 позивачем у присутності голови та члена профкому Незалежної спілки департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, адвоката позивача складений акт про недопуск його до робочого місця.
23. В.о. міського голови з виконавчої роботи Войтенком В.В. видане розпорядження № 304-к від 04.08.2016 "Про звільнення ОСОБА_1 " відповідно до пункту 4 статті 40 Кодексу законів про працю України у зв`язку із відсутністю на робочому місці без поважних причин (прогул) на підставі актів про відсутність на робочому місці від 02.08.2016 та 03.08.2016 та акту про відмову надати пояснення від 04.08.2016.
24. До трудової книжки позивача внесені дані про вище зазначені розпорядження.
25. 27.02.2013 сесією міськради затверджена структура виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції, відповідно до якої було утворено управління містобудування і земельних відносин шляхом реорганізації управління архітектури і містобудування, управління земельних ресурсів Сумської міської ради.
26. Рішенням сесії міськради від 04.12.2013 до даної структури внесені зміни і назва управління містобудування і земельних відносин змінена на департамент містобудування і земельних відносин Сумської міської ради.
27. Положення про департамент містобудування і земельних відносин затверджено рішенням сесії міськради від 29.01.2014.
28. Рішенням позачергової сесії VІ скликання від 12.03.2014 № 3108-МР в оперативне управління департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради передане майно комунальної власності - нежитлові приміщення, розташовані на третьому поверсі будівлі по вул. Горького, 21, у м. Суми орієнтовною площею 419,93 кв.м.
29. Рішенням сесії міськради від 04.05.2016 внесені зміни до рішення від 27.02.2013 та структури виконавчих органів, припинено шляхом ліквідації діяльність департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, утворена комісія з ліквідації.
30. Рішенням виконкому міськради від 21.06.2016 по вул . Горького, 21, з 2-го по 4-й поверху розміщені департамент фінансів, економіки та інвестицій, департамент інфраструктури, служба у справах дітей, відділ культури та туризму, виконком міської ради.
31. Згідно витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, місцем знаходження департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради є вул. Горького, 21, в м. Суми, керівником зареєстрований Войтенко В.В. як голова комісії з припинення, відповідно до рішення міської ради від 27.01.2016. Згідно даного витягу, департамент з19.02.2016 перебуває у стадії припинення.
32. Постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016, рішення міськради від 27.01.2016 № 254-МР про затвердження структури апарату та виконавчих органів міської ради в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин міської ради скасоване.
33. 27.07.2016 начальником правового управління Чайченком О.В. та головним спеціалістом сектору кадрового забезпечення відділу організаційно-кадрової роботи Азаровою О.В . складений акт про відмову ОСОБА_1 своїм підписом ознайомитися з розпорядженням міського голови від 26.07.2016 № 295-к про поновлення його на роботі.
34. Міським головою видане розпорядження № 289-в від 29.07.2016 про відбуття його у відпустку та покладення виконання обов`язків з виконавчої роботи на першого заступника Войтенка В.В.
35. 28.04.2016 виконкомом Сумської міської ради прийняте рішення № 240, яким затверджений Регламент роботи виконавчих органів Сумської міської ради. Відповідно до п. 9 Регламенту, у випадку відсутності міського голови чи неможливості здійснення ним відповідних функцій їх виконання покладається на особу, яка відповідно до чинного законодавства здійснює повноваження міського голови.