П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
06 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 509/1350/17
Провадження № 11-551апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року та Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області на рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 22 серпня 2018 року (суддя Гандзій Д. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 січня 2019 року (судді Ступакова І. Г.,
Бітов А. І., Лукʼянчук О. В.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Овідіопольської селищної ради Овідіопольського району Одеської області (далі - Овідіопольська селищна рада), в якому просив: визнати протиправним та скасувати рішення Овідіопольської селищної ради
від 01 лютого 2017 року № 360-VII "Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства" в частині відмови позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства; зобов`язати Овідіопольську селищну раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га згідно з його клопотанням від 19 січня 2017 року № В-020-42.
2. На обґрунтування своїх позовних вимог ОСОБА_1 зазначив, що відповідач протиправно відмовив йому у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, оскільки позивач подав всі необхідні документи, а підстави для відмови, зазначені в оскаржуваному рішенні Овідіопольської селищної ради, суперечать вимогам чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Овідіопольський районний суд Одеської області рішенням від 22 серпня 2018 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Овідіопольської селищної ради від 01 лютого 2017 року № 360-VII "Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Зобов`язав відповідача надати позивачу дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого
селянського господарства орієнтовною площею 2 га згідно з його клопотанням
від 19 січня 2017 року № В-020-42.
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 22 січня 2019 року рішення Овідіопольського районного суду Одеської області від 22 серпня 2018 року скасував у частині позовних вимог про зобов`язання Овідіопольської селищної ради надати ОСОБА_1 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо безоплатного відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Прийняв у цій частині нову постанову, якою зобов`язав Овідіопольську селищну раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 19 січня 2017 року № В-020-42 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Овідіопольської селищної ради. В іншій частині рішення суду першої інстанції залишив без змін.
5. Судові рішення мотивовано тим, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем протиправно та всупереч вимогам чинного законодавства, оскільки не містить визначених нормами Земельного кодексу України (далі - ЗК) підстав для відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою. При цьому суд першої інстанції, задовольняючи позов в частині зобов`язання відповідача надати такий дозвіл, зазначив, що саме такий спосіб захисту порушених прав та інтересів позивача забезпечить повне їх поновлення та убезпечить позивача від необхідності повторного звернення до суду за захистом своїх прав. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення першої інстанції в цій частині та ухвалюючи нове рішення, виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою належить до виключних повноважень відповідача, і задоволення такої вимоги судом буде втручанням у дискреційні повноваження органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційних скаргах вимог
6. Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями, ОСОБА_1 та Овідіопольська селищна рада подали касаційні скарги, в яких посилаються на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.
7. ОСОБА_1 просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції в частині вирішення позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою та в цій частині залишити в силі рішення суду першої інстанції.
8. Овідіопольська селищна рада просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закрити провадження у справі, посилаючись на те, що спірні правовідносини є приватноправовими, оскільки виникли при наданні земельних ділянок у власність громадянам та відповідачем як власником таких ділянок, що виключає розгляд цього спору за правилами адміністративного судочинства.
Рух касаційних скарг
9. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалами
від 27 лютого та від 12 березня 2019 року відкрив касаційні провадження у цій справі за скаргами ОСОБА_1 та Овідіопольської селищної ради відповідно, а ухвалою
від 06 червня 2019 року призначив справу до розгляду.
10. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою
від 07 червня 2019 року справу за позовом ОСОБА_1 до Овідіопольської селищної ради про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
11. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 липня 2019 року прийняла та призначила цю справу до розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
12. ОСОБА_1 19 січня 2017 року звернувся до Овідіопольської селищної ради з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Овідіопольської селищної ради в порядку статті 118 ЗК. До заяви позивачем додано: копію паспорта громадянина України, копію ідентифікаційного коду, копію посвідчення учасника бойових дій, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
13. Овідіопольська селищна рада рішенням від 01 лютого 2017 року № 360-VII "Про розгляд заяв громадян щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства" відмовила, зокрема і позивачу, у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського
господарства, пославшись на статі 38, 118 ЗК, статтю 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", рішення Овідіопольської селищної ради:
від 17 жовтня 1996 року № 57 "Про затвердження генерального плану розміщення будівництва в смт Овідіополь", від 25 липня 2008 року № 968-У "Про затвердження містобудівного обґрунтування розміщення котеджної забудови в АДРЕСА_1, від 19 березня 2013 року № 801-VI
"Про актуалізацію існуючої містобудівної документації" та рекомендації постійної комісії з питань земельних відносин, адміністративно-територіального устрою та охорони навколишнього природного середовища.
14. Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
15. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
16. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 Цивільного процесуального кодексу України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. Суди розглядають у порядку цивільного судочинства також вимоги щодо реєстрації майна та майнових прав, інших реєстраційних дій, якщо такі вимоги є похідними від спору щодо такого майна або майнових прав, якщо цей спір підлягає розгляду в місцевому загальному суді і переданий на його розгляд з такими вимогами.
17. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
18. Згідно із частиною другою статті 2 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
19. Пунктом 7 частини першої статті 3 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) визначено, що суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
20. Відповідно до частини другої статті 4 КАС (у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з позовом) юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
21. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
22. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких закономустановлений інший порядок судового вирішення.
23. Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
24. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.