ПОСТАНОВА
Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №2-а-557/12-22
адміністративне провадження №К/9901/42578/18, К/9901/42575/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В. та Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Прокурора Чаплинського району Херсонської області до Чаплинської районної ради Херсонської області, треті особи ОСОБА_1, ОСОБА_2 про скасування рішення за касаційними скаргами ОСОБА_1, ОСОБА_2 на постанову Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року у складі судді Венглєвської Н.Б. та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року у складі колегії суддів: Шевчук О.А., Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2011 року Прокурор Чаплинського району Херсонської області (далі також - позивач, прокурор) звернувся до Чаплинської районної ради Херсонської області (далі також - відповідач, Чаплинська РДА), треті особи ОСОБА_1 (далі також - третя особа 1, ОСОБА_1 ), ОСОБА_2 (далі також - третя особа 2, ОСОБА_2 ), в якому просив:
- просив скасувати рішення ІІІ сесії XXIV скликання Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року № 37 "Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення".
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що прокуратурою Чаплинського району проведено перевірку додержання вимог чинного законодавства України про освіту Чаплинською районною радою, якою прийнято протиправне рішення про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що рішення сесії Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки нормами чинного законодавства встановлено заборону приватизацію, перепрофілювання та використання не за призначенням закладу освіти.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1, ОСОБА_2 звернулися із касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких ОСОБА_1, зокрема, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та відправити справу на новий розгляд, а ОСОБА_2 просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позовних вимог.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подані 23 березня 2017 року.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 24 березня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 2-а-557/12-22, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційні скарги, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 серпня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, а саме: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
Ухвалою Верховного Суду від 08 серпня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 2-а-557/12-22 та запропоновано сторонам надати відзив на касаційні скарги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 20 березня 1992 року рішенням виконавчого комітету Херсонської обласної ради було затверджено перелік комунального майна області, що відноситься до комунальної власності згідно з додатком № 1. Даним рішенням передбачено, що функції управління та керівництва комунальною власністю області, надати відділам, управлінням та комітетам облвиконкому, іншим підрозділам, яким делеговано це право. Даним рішенням передбачено до 01 квітня 1992 року здійснити безоплатну передачу комунального майна, яке перебуває у віданні до комунальної власності відповідних адміністративно-територіальних одиниць, згідно з затвердженим цим рішенням переліком.
Відповідно до переліку комунального майна Чаплинському району під № 23-28 були у комунальну власність передані дитячі дошкільні установи, будинки піонерів і школярів, станції юних техніків та туристів, дитячо-юнацький клуб фізичної підготовки. 06 вересня 2002 року ІІІ сесія ХХІV скликання Чаплинської районної ради народних депутатів Херсонської області прийняла рішення № 37 за поданням відділу освіти райдержадміністрації про зняття з обліку об`єктів спільної власності територіальних громад району-будинку дитячої творчості, який розташований в АДРЕСА_3 та передачу його відділу освіти райдержадміністрації під службове житло. Згідно даного рішення у зв`язку з переведенням будинку дитячої творчості у приміщення Чаплинської загальноосвітньої школи І-ІІ ступенів за адресою смт. Чаплинка вул. Калініна, 7 було вирішено передати будинок дитячої творчості під службове житло, залишивши його на балансі відділу освіти райдержадміністрації та у переліку об`єктів спільної власності територіальних громад району. Також було вирішено щодо внесення змін до реєстру об`єктів спільної власності територіальних громад району. Рішенням V сесії VІ скликання Чаплинської районної ради від 11 березня 2011 року було внесено зміни до рішення ІІІ сесії Чаплинської районної ради ХХІУ скликання від 06 вересня 2002 року № 37 про виключення з рішення слово "службове". Також судом встановлено, що рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради від 25 грудня 2002 року № 216 за заявою Чаплинського відділу освіти було надано земельну ділянку площею 0,24 га по АДРЕСА_3 для обслуговування будинку дитячої творчості в постійне користування та видати державний акт. Рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради від 23 січня 2003 року № 5 за заявою відділу освіти Чаплинської райдержадміністрації було надано дозвіл районному відділу освіти райдержадміністрації на реконструкцію будинку дитячої творчості, переданого під службові квартири на два господаря за адресами АДРЕСА_3 .
Відповідно до Статуту Чаплинського районного Будинку творчості дітей та юнацтва здійснює навчання і виховання громадян у позаурочний та поза навчальний час, тобто є об`єктом освіти. Матеріально-технічна база Будинку творчості включає споруди, приміщення, обладнання, засоби зв`язку, земельні ділянки, рухоме і нерухоме майно, що перебуває в його користуванні.
Судом встановлено, що Чаплинський Будинок творчості дітей та юнацтва відноситься до закладів освіти, а тому відповідно до Закону України "Про освіту" забороняє приватизацію, перепрофілювання та використання не за призначенням закладу освіти. На підставі рішення Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року Чаплинський районний Будинок творчості і юнацтва був перепрофільований у службове житло, що не заперечувалося представником відповідача, однак вказувалося, що це здійснено на законних підставах.
З матеріалів справи вбачається, що рішенням Чаплинської районної ради народних депутатів Херсонської області ІІІ сесії ХХІV скликання від 06 вересня 2002 року № 37 будинок дитячої творчості АДРЕСА_3 передано під службове житло, залишивши його на балансі відділу освіти райдержадміністрації.
Рішенням № 216 від 25 грудня 2002 року для обслуговування будинку дитячої творчості Чаплинському відділу освіти надано земельну ділянку площею 0,24 га по АДРЕСА_3 в постійне користування.
Рішенням виконавчого комітету Чаплинської селищної ради Чаплинського району Херсонської області районному відділу освіти райдержадміністрації надано дозвіл на реконструкцію будинку дитячої творчості АДРЕСА_3, переданого під службові квартири на два господаря.
Відповідно до розпорядження голови районної ради народних депутатів від 05 березня 2003 року № 11 оформлено право спільної власності територіальних громад району на будинок дитячої творчості за адресою: АДРЕСА_3 .
Відповідно до будівельного паспорту, що затверджений 25 січня 2003 року на реконструкцію будівлі під дві службові квартири замовником виступав районний відділ освіти райдержадміністрації.
Відповідно до договорів купівлі-продажу від 19 вересня 2003 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 на підставі рішення ІІІ сесії районної ради ХХІV скликання № 26 від 06 вересня 2002 року вищезазначений будинок дитячої творчості за адресою: АДРЕСА_3 було продано як житловий будинок садибного типу.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ОСОБА_1 вказує, що суди першої та апеляційної інстанції не надали належної правової оцінки тому, що згідно з статтею 5 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" (у редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) приватизації не підлягають об`єкти, які мають загальнодержавне значення, а також казенні підприємства. Судами не було з`ясовано питання джерел фінансування спірного об`єкта нерухомості, та на яких правах орган місцевого самоврядування володіє даним майном, чи існують документи, що підтверджують право власності або право користування чи оренди на спірний об`єкт.
У касаційній скарзі ОСОБА_2 зазначено, що суди першої та апеляційної інстанції не застосували норми права, які регулюють виникнення та перехід права власності на нерухоме майно. Відтак, не дослідили законності прийняття рішення від 06 вересня 2002 року та, зокрема, належності спірного об`єкту Чаплинській районній раді саме в статусі закладу освіти.
26 квітня 2017 року та 03 вересня 2019 року від позивача надійшли заперечення та додаткові пояснення на касаційні скарги, в яких зазначено, що вимоги касаційних скарг не підтверджуються жодними доказами та є надуманими, оскільки судами попередніх інстанцій встановлено відповідні факти, що будинок дитячої творчості був та є закладом освіти і перебував у спільній власності територіальних громад в особі Чаплинської районної ради Херсонської області.
Від інших учасників справи заперечення або відзиву на касаційні скарги не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, в якій зазначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Чаплинського районного суду Херсонської області від 26 грудня 2012 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 22 лютого 2017 року не відповідають, а вимоги касаційних скарг є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія суддів не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
У справі, що розглядається, спірні правовідносини виникли у зв`язку із прийняттям рішення ІІІ сесії XXIV скликання Чаплинської районної ради від 06 вересня 2002 року №37 "Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення".
Разом з тим, з висловлених позивачем у ході розгляду справи доводів вбачається, що основним мотивом звернення до суду стало неправомірне та безпідставне перепрофілювання Чаплинського Будинку творчості дітей та юнацтва у службове житло та подальший його продаж.
Вирішуючи питання про віднесення спору до юрисдикції адміністративного суду, слід ураховувати не лише суб`єктний склад правовідносин, які склалися між сторонами, а й сутність (характер) таких правовідносин.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.