ПОСТАНОВА
Іменем України
15 листопада 2019 року
Київ
справа №816/460/16
адміністративне провадження №К/9901/14721/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні справу № 816/460/16
за позовом Керівника Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області
до Полтавської міської ради,
треті особи Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика",
про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою Полтавської міської ради
на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року (у складі колегії суддів Курило Л.В., Русанової В.Б., Присяжнюк О.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У квітні 2016 року керівник Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України по Полтавській області (далі також - позивач) звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовом до Полтавської міської ради (далі також - відповідач, міська рада), за участю третіх осіб: Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради (далі також - третя особа, Управління), Колективне підприємство "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика" (далі також - третя особа 2, КП "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика"), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві;
- зобов`язати Полтавську міську раду забезпечити прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві, ринковою вартістю 16644840,00 грн.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Полтавською міською радою протиправно не вживаються заходи по прийняттю гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві до комунальної власності територіальної громади міста Полтави, оскільки постановою Господарського суду Полтавської області від 12 серпня 2003 року у справі №10/45 визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" та зобов`язано виконавчий комітет Полтавської міської ради відповідно до статті 26 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", зокрема, й гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві. Отже, з огляду на не включення до порядку денного сесії питання про прийняття до комунальної власності територіальної громади міста Полтави гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві, відсутність розгляду на пленарному засіданні Полтавської міської ради даного питання та не прийняття з цього приводу відповідного рішення, орган місцевого самоврядування допустив протиправну бездіяльність, що виразилася у не вчиненні дій по прийняттю до комунальної власності міста зазначеного гуртожитку.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року провадження у справі в частині позовних вимог про зобов`язання Полтавської міської ради забезпечити прийняття у комунальну власність територіальної громади міста Полтави гуртожиток за адресою: м. Полтава, вул. Пушкіна, 108, ринковою вартістю 16644840,00 грн закрито.
Закриваючи провадження в чистині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що даний спір вже вирішений Господарським судом Полтавської області у порядку провадження, передбаченому Господарським процесуальним кодексом України, з урахуванням особливостей, встановлених Законом України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом".
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року ухвалу Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року скасовано, справу направлено до суду першої інстанції для продовження її розгляду. Колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що оскільки судове рішення, яке набрало законної сили, прийнято не з того самого спору, а саме: спір виник не між тими самими сторонами, то підстави для закриття провадження у справі відсутні.
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року у задоволенні позовних в частині визнання протиправною бездіяльності Полтавської міської ради щодо неприйняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитка по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що обраний позивачем спосіб захисту порушених прав не передбачений чинним законодавством.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року, апеляційну скаргу заступника прокурора Полтавської області задовольнити частково, постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року скасовано, прийнято нову постанову, якою позовні вимоги керівника Полтавської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Регіонального відділення Фонду державного майна України у Полтавській області до Полтавської міської ради, треті особи: Управління майном комунальної власності міста виконавчого комітету Полтавської міської ради, Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Полтавської міської ради щодо неприйняття рішення про прийняття до комунальної власності міста територіальної громади гуртожитку по вул. Пушкіна, 108 у м . Полтаві, в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що звернення про передачу приміщення у комунальну власність, з яким звернувся ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" до міської ради, має бути розглянуто виключно на пленарному засіданні та прийнято відповідне рішення, а тому відповідач, відмовляючи останньому листом, діяв не в межах своїх повноважень та не у спосіб, що передбачені законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Полтавська міська рада звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 01 грудня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 816/460/16, витребувано матеріали справи.
Ухвалою Верховного Суду від 23 липня 2019 року прийнято до свого провадження справу № 816/460/16 та рекомендовано надати сторонам додаткові письмові пояснення у межах доводів касаційної скарги.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 серпня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що відповідно до витягу з Єдиного реєстру об`єктів державної власності щодо державного майна, гуртожиток № 3 загальною площею 1913,2 кв.м, що розташований за адресою: м . Полтава, вул. Пушкіна, 108, обліковується на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовняно-прядильна фабрика".
Як убачається із довідки № 02-01/32 від 09 лютого 2016 року, виданої ліквідатором Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", на балансі КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" знаходиться 4-х поверховий гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 в м . Полтаві. Загальна площа гуртожитку складає 1913,2 кв.м.
Матеріалами справи підтверджується, що постановою Господарського суду Полтавської області від 12 серпня 2003 року у справі № 10/45 визнано банкрутом Колективне підприємство "Полтавська бавовнопрядильна фабрика", відкрито ліквідаційну процедуру; ліквідатором підприємства банкрута призначено Пічугіна І.В.; зобов`язано виконавчий комітет Полтавської міської ради у відповідності до статті 26 Закону України "Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом" прийняти до комунальної власності без додаткових умов гуртожитки, які обліковуються на балансі Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика"; ліквідатора зобов`язано представити повний звіт про проведену роботу до 15 грудня 2003 року.
Із матеріалів справи вбачається, що ліквідатор колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" звернувся до Полтавської міської ради з листами від 06 липня 2015 року № 02-01/246 та від 04 листопада 2015 року № 02-02/358, в яких просив прийняти у комунальну власність територіальної громади міста Полтави об`єкти соціальної сфери, зокрема, гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві.
На звернення ліквідатора Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" від 04 листопада 2015 року № 02-02/358 виконавчий комітет Полтавської міської ради листом від 23 листопада 2015 року № 04.2-28/1/10248 повідомив, що відповідно до п. 8 Положення про порядок передачі в комунальну власність державного житлового фонду, що перебував у повному господарському віданні або в оперативному управлінні підприємств, установ та організацій", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06 листопада 1995 року № 891, передача відомчого житлового фонду в комунальну власність провадиться разом з відповідною технічною документацією на будинок (інвентарна справа, акт прийняття в експлуатацію, плани зовнішніх мереж та інші), а також документами, що встановлюють право на нього. У разі відсутності необхідної технічної документації вона відновлюється за рахунок підприємства, установи чи організації, що передає відомчий житловий фонд у комунальну власність, проте саме ці документи не надано. Після отримання визначеного діючим законодавством пакету документів на розгляд профільної депутатської комісії буде підготовлено відповідний проект рішення Полтавської міської ради.
Ліквідатор Колективного підприємства "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" звернувся до прокуратури міста Полтави з листом від 29 січня 2016 року № 02-01/26, в якому повідомив, що ліквідатор звертався до виконавчого комітету Полтавської міської ради з приводу прийняття в комунальну власність всіх об`єктів соціальної сфери, які знаходяться на балансі банкрута. Проте, виконавчий комітет листом за вих. № 04.2-26/1/10248 від 23 листопада 2015 року повідомив, що ліквідатором направлено не всі необхідні документи, а саме: відсутні рішення уповноваженого органу про передачу нерухомого майна, правовстановлююча документація на кожний з об`єктів, копії технічних паспортів з відміткою про проведення поточної інвентаризації, акти вводу в експлуатацію будинків, інвентарні справи. У зв`язку з відсутністю у ліквідатора вище перелічених документів, останній просив прокуратуру м. Полтави в судовому порядку зобов`язати Полтавську міську раду прийняти до комунальної власності міста три житлові будинки та два гуртожитки, серед яких й гуртожиток по вул. Пушкіна, 108 у м. Полтаві.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що судом апеляційної інстанції не враховано той факт, що для реєстрації права власності на гуртожиток за територіальною громадою м. Полтави державному реєстратору не було надано технічних паспортів на об`єкт нерухомого майна. Крім того, наголошує, що не було надано: клопотання про передачу об`єктів житлового фонду, документа, що підтверджує право вчиняти дії щодо передачі державного майна, правовстановлюючих документів на кожен з об`єктів.
13 січня 2017 року від Управління майном комунальної власності міста Виконавчого комітету Полтавської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому зазначено, що ліквідатор КП "Полтавська бавовнопрядильна фабрика" у своєму листі підтверджує факт ненадання необхідних документів для передачі державного житлового фонду у комунальну власність. Таким чином, касаційна скарга є законною та обґрунтованою, а рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню.
03 березня 2017 року від позивача надійшли додаткові пояснення, з яких вбачається, що неприйняття належного рішення Полтавською міською радою вказує на протиправну бездіяльність, а тому рішення суду апеляційної інстанції прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Крім того, суд вважає за необхідне зазначити, що сторони не скористалися правом, яке було надано Верховним Судом ухвалою від 23 липня 2019 року, повідомити касаційний суд про додаткові обставини справи з урахуванням змін, що відбулися у спірних правовідносинах, подати до суду додаткові пояснення у межах доводів касаційної скарги та відзив на касаційну скаргу. Вказана ухвала була отримана учасниками справи 02 серпня 2019 року, що підтверджується рекомендованими повідомленнями про вручення поштових відправлень, які наявні у матеріалах справи.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 18 серпня 2016 року та постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 листопада 2016 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).