ПОСТАНОВА
Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №0740/885/18
адміністративне провадження №К/9901/20334/19, №К/9901/22935/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С.Г.,
суддів Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.,
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Еколенд Плюс" про визнання протиправним та скасування рішення, касаційні провадження в якій відкрито за касаційними скаргами Товариства з обмеженою відповідальністю "Еколенд Плюс", Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.03.2019 (головуючий суддя Ващилін Р. О.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 (головуючий суддя Ніколін В. В., судді: Гінда О. М., Заверуха О. Б.),
В С Т А Н О В И В:
I. Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 (далі - позивачі) звернулися з позовом до Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області (далі - Селищна рада, відповідач), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Еколенд Плюс" (далі - Товариство), в якому просили визнати протиправним та скасувати рішення 18 сесії Середнянської селищної ради VI скликання від 01.08.2013 "Про затвердження внесених змін до детального плану території" (далі - спірне рішення).
2. Вимоги позовної заяви аргументовані тим, що спірне рішення прийнято відповідачем з порушенням встановленої законодавством процедури, зокрема, не забезпечено належне проведення громадських слухань, при цьому, як вважають позивачі, зазначеним рішенням Селищної ради затверджено зміни до містобудівної документації, яка фактично не була затверджена. З огляду на викладене, ОСОБА_1 та ОСОБА_2 стверджують про порушення відповідачем їх прав, як жителів сіл, що безпосередньо прилягають до території, стосовно якої прийнято спірне рішення.
II. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 06.03.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 позов задоволено. Визнано протиправним і скасовано спірне рішення.
4. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходили з того, що детальний план територій, зміни до якого внесені відповідно до спірного рішення, не був затверджений у встановленому законом порядку й зворотного відповідачем не доведено і не встановлено судом. Суд, також, зауважив, що позивачі, як мешканці межуючих територій відносно тих, про які зазначено у спірному рішенні, не були належним чином поінформовані про громадські слухання, а відтак були позбавлені можливості достовірно ідентифікувати, яке питання буде розглядатись, й такі обставини не спростовані під час розгляду цієї справи. Проаналізувавши усі ці факти у сукупності, суди дійшли висновку про наявність порушень відповідачем процедури, яка обов`язково передує прийняттю ним спірного рішення, яке, як наслідок, не можна визнати правомірним.
III. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
5. Не погодившись із наведеними вище судовими рішеннями, Товариство і Селищна рада подали касаційні скарги, в яких, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просять їх скасувати і відмовити у задоволенні позову.
6. В обґрунтуванні касаційної скарги Селищної ради наведені аргументи про те, що спірне рішення відповідача жодним чином не порушує права позивачів, які, до того ж, на думку скаржника, не є суб`єктами подання пропозицій під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні під час їх громадського обговорення. Селищна рада наголошує на тому, що нею було у повній мірі дотримано порядок проведення громадських слухань, про які належним чином були проінформовані, зокрема, позивачі.
7. Відповідач мотивує касаційну скаргу й тим, що захист порушеного, на переконання позивачів, їх права на безпечне довкілля повинен здійснюватися за правилами цивільного судочинства.
8. Посилається Селищна рада й на те, що судами порушено норми процесуального права та розглянуто справу за позовною заявою, яка подана поза межами встановленого судом строку для звернення до адміністративного суду.
9. Товариство, обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги, висловлено незгоду з висновками судів попередніх інстанцій, які, на думку скаржника, не відповідають фактичним обставинам справи і вимогам законодавства, що врегульовує спірні правовідносини. Зокрема, зазначає про те, що, на думку скаржника, спірне рішення відповідача жодним чином не порушує прав позивачів, які не проживають безпосередньо на території, щодо якої таке рішення прийнято, при цьому, останні не навели конкретних аргументів, які б свідчили про настання для них негативних наслідків у зв`язку з цим. Скаржник, окрім іншого наполягає й на тому, що при прийнятті спірного рішення відповідачем у повній мірі дотримано процедуру його прийняття, зокрема, проведено громадські слухання у відповідності до вимог законодавства.
10. У відзивах на касаційні скарги позивачі, наводячи мотиви, аналогічні викладеним у позовній заяві, проти вимог і доводів таких заперечують й наполягають на законності та обґрунтованості оскаржуваних судових рішень, а тому просять залишити їх без змін.
IV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
11. У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла касаційна скарга Товариства.
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі головуючого судді Стеценка С. Г. (суддя-доповідач), суддів: Тацій Л. В., Шарапи В. М.
13. Ухвалою Верховного Суду від 23.07.2019 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
14. У серпні 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного суду надійшла касаційна скарга Селищної ради.
15. Протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суд визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області у складі головуючого судді Стеценка С. Г. (суддя-доповідач), суддів: Тацій Л. В., Шарапи В. М.
16. У зв`язку з відпусткою судді Шарапи В. М. та з метою дотримання строків вирішення питання про відкриття касаційного провадження у справі, на підставі службової записки судді-доповідача та розпорядження виконуючої обов`язки заступника керівника апарату Верховного суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Стрелець Т. Г., Тацій Л. В.
17. Ухвалою Верховного Суду від 16.09.2019 відкрито касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
18. В подальшому, ухвалами Верховного Суду від 05.11.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 06.11.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
19. Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у справі доказів, досліджених під час розгляду справи, 08.05.2012 рішенням десятої сесії VI скликання Середнянської селищної ради "Про розроблення детального плану території" вирішено затвердити акт вибору та обстеження земельної ділянки для розміщення та експлуатації основних, підсобних і допоміжних будівель та споруд підприємств переробної, машинобудівної та іншої промисловості, а саме, для розміщення сміттєпереробних об`єктів Середнянської селищної ради Ужгородського району Закарпатської області на території Середнянської селищної ради, с. Вовкове урочище "Тайня", контур №1274. Окрім того, прийнято рішення розробити детальний план розміщення сміттєпереробного об`єкту на земельній ділянці площею 10,00 га в урочищі "Тайня", с. Вовкове Ужгородського району Закарпатської області.
20. 11.09.2012 проведені громадські слухання з питань розташування сміттєпереробного об`єкту на території Середнянської селищної ради в урочищі "Тайня", с. Вовкове, за результатами чого прийнято рішення про затвердження містобудівного обґрунтування розміщення сміттєпереробного об`єкту в урочищі "Тайня" в с. Вовкове Ужгородського району Закарпатської області.
21. 21.09.2012 на засіданні погоджувальної комісії щодо детального плану розташування сміттєпереробного об`єкту на території Середнянської селищної ради в урочищі "Тайня", с. Вовкове погоджено детальний план території та вирішено передати його на затвердження чергової сесії Середнянської селищної ради.
22. 17.05.2013 рішенням Сімнадцятої сесії VI скликання Середнянської селищної ради "Про коригування детального плану території", відповідно до пункту 42 статті 26 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), статті 19 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) вирішено відкоригувати детальний план території сміттєпереробного об`єкту в с. Вовкове урочище "Тайня" на території Середнянської селищної ради.
23. 08.07.2013 проведено громадські слухання коригування детального плану території сміттєпереробного об`єкту в с. Вовкове в урочищі "Тайня" та вирішено затвердити коригування детального плану сміттєпереробного об`єкту в урочищі "Тайня" в с. Вовкове Ужгородського району Закарпатської області.
24. Рішенням 18 сесії VI скликання Середнянської селищної ради від 01.08.2013 "Про затвердження внесених змін до детального плану території" за результатами розгляду відкоригованого детального плану території сміттєпереробного об`єкту в с. Вовкове в урочищі "Тайня" вирішено затвердити внесені зміни до детального плану території сміттєпереробного об`єкту в с. Вовкове в урочищі "Тайня" на території Середнянської селищної ради, площею 10,000 га, за рахунок земель запасу селищної ради.
25. Зміни детального плану території полягали у зміні заїздів на сміттєпереробний об`єкт (чистого і брудного), доповненні плану навісом для сортування, а також котлованом для захоронення твердих побутових відходів.
26. Вказане рішення позивачі оскаржили у судовому порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
27. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
28. Переглядаючи оскаржувані судові рішення у касаційному порядку, суд застосовує положення законодавства, чинні станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин.
29. Згідно з частинами першою, третьою Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству.
30. Таким положенням Основного Закону України кореспондують приписи статті 1 ЗК України, яка встановлює, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Використання власності на землю не може завдавати шкоди правам і свободам громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі.
31. Статтею 12 цього ж Кодексу визначено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; г) вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; ґ) викуп земельних ділянок для суспільних потреб відповідних територіальних громад сіл, селищ, міст; д) організація землеустрою; е) координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; є) здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; ж) обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; з) підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок відповідно до цього Кодексу; и) встановлення та зміна меж районів у містах з районним поділом; і) інформування населення щодо вилучення (викупу), надання земельних ділянок; ї) внесення пропозицій до районної ради щодо встановлення і зміни меж сіл, селищ, міст; й) вирішення земельних спорів; к) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.
32. В свою чергу, відповідно до преамбули до Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) цей Закон відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
33. За змістом пункту 42 частин першої статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання щодо затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації.
34. В той же час, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлює Закон №3038-VI, який спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
35. Містобудівною документацією, відповідно до пункту 7 частини першої статті 1 Закону №3038-VI, є затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.
36. В той же час, за визначенням пункту 3 частини першої статті 1 Закону №3038-VI детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.
37. Планування і забудова територій, у розумінні приписів статті 2 вказаного вище Закону, це діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема, розроблення містобудівної документації (пункт 7 частини другої цієї статті).
38. При цьому, як передбачено абзацом першим частини першої статті 16 Закону №3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
39. Для населених пунктів з чисельністю населення до 50 тисяч осіб генеральні плани можуть поєднуватися з детальними планами всієї території таких населених пунктів, що встановлено частиною другою статті 17 Закону №3038-VI.
40. Питання, пов`язані, зокрема, з розробкою і затвердженням детального плану територій, внесенням змін до нього, врегульовані статтею 19 Закону №3038-VI, за приписами частин першої, четвертої, сьомої, восьмої, десятої якої, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.
41. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.
42. Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9) порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).
43. Загальна доступність матеріалів детального плану території забезпечується шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування, у місцевих друкованих засобах масової інформації, а також у загальнодоступному місці у приміщенні такого органу, крім частини, що належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до законодавства. Зазначена частина може включатися до складу детального плану території як окремий розділ.
44. Виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, відповідна районна державна адміністрація забезпечують оприлюднення детального плану території протягом 10 днів з дня його затвердження.
45. Детальний план території у межах населеного пункту розглядається і затверджується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради протягом 30 днів з дня його подання, а за відсутності затвердженого в установленому цим Законом порядку плану зонування території - відповідною сільською, селищною, міською радою.
46. Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.
47. Провівши аналіз наведених законодавчих положень, колегія суддів відзначає, що законодавець встановив чітку послідовність та етапи планування і забудови територій органами місцевого самоврядування у межах населених пунктів, яка здійснюється, зокрема, шляхом розроблення і затвердження містобудівної документації, первинним елементом якої є генеральний план населеного пункту, на підставі якого розробляються і затверджуються плани зонування територій і детальні плани території, відбувається їх оновлення та внесення змін до них.
48. Проте, у даному випадку, як встановили суди попередніх інстанцій під час судового розгляду цієї справи, відповідач не довів наявності затвердженого і оприлюдненого у передбачений законом спосіб детального плану території, стосовно якої Селищною радою прийнято спірне рішення, й такі обставини не підтверджуються доказами, а відтак оскаржуваний позивачами акт суб`єкта владних повноважень, яким внесені зміни до детального плану території, носить передчасний характер.
49. Враховує суд і те, що генеральним планом населеного пункту, згідно з наведеним у пункті 2 частини першої статті 1 визначенням, є містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту.
50. Статтею ж 17 Закону №3038-VI визначено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
51. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації є замовниками, організовують розроблення, внесення змін та подання генерального плану населеного пункту на розгляд відповідної сільської, селищної, міської ради.
52. Зміни до генерального плану населеного пункту можуть вноситися не частіше, ніж один раз на п`ять років.
53. Такі зміни вносяться органом місцевого самоврядування, який затверджував генеральний план населеного пункту. Питання про дострокове внесення змін до генерального плану населеного пункту може порушуватися за результатами містобудівного моніторингу перед відповідною сільською, селищною, міською радою відповідною місцевою державною адміністрацією.
54. Загальна доступність матеріалів генерального плану населеного пункту забезпечується шляхом його розміщення на веб-сайті органу місцевого самоврядування та у місцевих періодичних друкованих засобах масової інформації, а також у загальнодоступному місці у приміщенні такого органу, крім частини, що становить державну таємницю та належить до інформації з обмеженим доступом відповідно до законодавства. Зазначена частина може включатися до складу генерального плану населеного пункту як окремий розділ.