ПОСТАНОВА
Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №826/2966/16
адміністративне провадження №К/9901/13519/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства "Бліц-Інформ" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправною постанови про накладення штрафу та припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі колегії суддів: Аблова Є.В., Погрібніченка І.М., Шулежка В.П. від 19 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Мельничука В.П., Лічевецького І.О., Мацедонської В.Е. від 22 вересня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року Приватне акціонерне товариство "Бліц-Інформ" (далі - ПАТ "Бліц-Інформ", позивач) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати: постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності № 29/16/10126-34/1102/0212 від 11 лютого 2016 року та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 лютого 2016 року.
Адміністративний позов мотивовано тим, що придбаний позивачем майновий комплекс по вул. Мурманській, 7 був введений в експлуатацію ще ВАТ "Радикал" (попереднім власником) і на час придбання всі його складові були діючими, а відтак не можна вважати позивача таким, що вчинив протиправне діяння у вигляді експлуатації об`єктів без введення їх в експлуатацію. Крім того, позивач зазначає, що ремонтні роботи були виконані ПАТ "Бліц-Інформ" в 2007-2008 роках, що підтверджується актами приймання виконаних робіт, що свідчить про пропуск відповідачем строку застосування до позивача штрафних санкцій. Також в обґрунтування позовних вимог позивач стверджував про помилковість визначення Державною архітектурно-будівельною інспекцією України категорії складності об`єкту.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки Закон України "Про регулювання містобудівної діяльності" набув чинності 12 березня 2011 року, тобто після завершення ремонтних робіт та після початку експлуатації об`єкта у 2008 році, вказаний Закон не може застосовуватися до спірних відносин, а відповідачем не доведено, що виконання ремонтних робіт та початок експлуатації об`єкта припадав на період після набрання чинності вказаним Законом. Також суди дійшли до висновку про те, що відповідачем не надано доказів та документального підтвердження обґрунтованості визначення інспекцією (встановлення об`єкту, що перевірявся) V категорії складності об`єкта будівництва у законодавчо-визначеному порядку, як і документального підтвердження використання під час перевірки матеріалів, що містять такі дані.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 травня 2016 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ДАБІ України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 12 жовтня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 листопада 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/2966/16, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для надання сторонами заперечення на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 травня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року в адміністративній справі № 826/2966/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційною скаргою скаржником та запереченням на касаційну скаргу представником ПАТ "Бліц-Інформ" подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участю представників сторін, у задоволенні яких було відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що головним інспектором будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю органу державного архітектурно-будівельного контролю та ринкового нагляду Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у місті Києві Капустіним В.О., у присутності начальника відділу капітального будівництва департаменту по експлуатаційно-технічним і господарським роботам ОСОБА_1, відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та згідно з Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 533), на підставі звернення Управління поліції в Деснянському районі Головного управління Національної поліції в місті Києві № 46/12015-348 від 14 грудня 2015 року, направлення № б/н від 12 січня 2016 року, проведена позапланова перевірка дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил Приватним акціонерним товариством "Бліц-Інформ".
За результатами перевірки складено відповідний акт від 04 лютого 2016 року, згідно якого перевіркою встановлено, що посадовою особою ПАТ "Бліц-Інформ" начальником відділу капітального будівництва департаменту по експлуатаційно-технічним і господарським роботам ОСОБА_1 надано наступні документи:
Інвентаризаційна справа ВАТ "Радикал" на домовласність № 7 по вул. Мурманській у Деснянському районі м . Києва № 62381, виготовлена Київським міським бюро технічної інвентаризації, станом на 27 липня 1998 року;
реєстраційне посвідчення Київського міського бюро технічної інвентаризації, яке посвідчує, що майновий комплекс на вул. Мурманській, 7 у Деснянському районі м. Києва зареєстрований за закритим акціонерним товариством "Холдингова компанія "Бліц-Інформ" на праві колективної власності на підставі договору купівлі-продажу від 12 липня 2001 року;
договір купівлі-продажу нерухомого майна від 12 липня 2001 року;
додаток до договору купівлі-продажу нерухомого майна ВАТ "Радикал" № 1;
документи, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою відсутні.
Під час виїзду на місце 12 січня 2016 року у присутності начальника відділу капітального будівництва департаменту по експлуатаційно-технічним і господарським роботам ОСОБА_1 та на підставі вищезазначених документів встановлено, що ПАТ "Бліц-Інформ" виконано будівельні роботи із реконструкції майнового комплексу на вул. Мурманській, 7 у Деснянському районі м. Києва, а саме: реконструкція корпусів "С", "П", "Р", " 62" шляхом їх об`єднання та шляхом добудови додаткових приміщень до корпусів "П" та "С", також реконструйовано приміщення корпусів " 3", " 61", "LXXXIX", "LXXIX", "XV", "LXXX" шляхом їх об`єднання та шляхом добудови додаткових приміщень зі сторони корпусу "LXXXIX" (позначення приміщень згідно наданої інвентаризаційної справи), без отримання дозволу на виконання будівельних робіт, чим порушено частину першу статті 34, частину першу статті 37 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Одночасно під час перевірки встановлено, що ПАТ "Бліц-Інформ" експлуатує майновий комплекс у якості виробничих та адміністративних побутових корпусів, без прийняття їх до експлуатації у встановленому порядку, чим порушено частину восьму статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Категорія складності зазначеного об`єкту будівництва визначається як (V), відповідно до вимог ДСТУ - НБВ.1.2-16:2013 "Визначення класу наслідків (відповідальності) та категорії складності об`єктів будівництва".
За результатами позапланової перевірки, проведеної на об`єкті "Реконструкція та експлуатація майнового комплексу на вул. Мурманській, 7 у Деснянському районі м. Києва " винесено припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 04 лютого 2016 року, яким з 04 лютого 2016 року заборонено експлуатацію майнового комплексу по вул. Мурманській, 7 у Деснянському районі м. Києва до усунення правопорушень.
Крім того, протоколом про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04 лютого 2016 року ПАТ "Бліц-Інформ" повідомлено про дату, час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
11 лютого 2016 року прийнято постанову № 29/16/10126-34/1102/0212, якою визнано Приватне акціонерне товариство "Бліц-Інформ" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом шостим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 1240200 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що Департаментом ДАБІ у м. Києві під час проведення перевірки встановлено та не заперечується позивачем, що ПАТ "Бліц-Інформ" експлуатує майновий комплекс у якості виробничих та адміністративно-побутових корпусів без прийняття їх до експлуатації у встановленому порядку.
Також скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовано норми матеріального права щодо встановлення строку застосування штрафних санкцій за виявлене під час перевірки порушення, оскільки позивач фактично скоює триваюче правопорушення, не вводячи до експлуатації реконструйовані об`єкти.
Крім того, ДАБІ України вважає помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо порушення відповідачем порядку встановлення категорії складності об`єкта будівництва, оскільки така категорія розрахована відповідно до пункту 7 Порядку віднесення об`єктів до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 року № 557 (далі - Порядок № 557).
Від представника ПАТ "Бліц-Інформ" надійшло заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, в якому зазначається, що судами першої та апеляційної інстанцій прийнято законні та обґрунтовані рішення, оскільки суди дійшли до правильного висновку про те, що на момент встановлення ; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 19 травня 2016 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 22 вересня 2016 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з положеннями частин першої та другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт; забороняти за вмотивованим письмовим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, не прийнятих в експлуатацію (частина четверта статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності").
Відповідно до пункту 2 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553), державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням, зокрема, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції.
Згідно з положеннями пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Відповідно до пункту 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки, крім іншого, є, зокрема, вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Як встановлено судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів, підставою проведення позапланової перевірки є направлення на проведення перевірки № б/н від 12 січня 2016 року, видане у зв`язку із зверненням Управління поліції у Деснянському районі Головного управління Національної поліції України в місті Києві № 46/12015-348 від 14 грудня 2015 року.
З огляду на викладене, колегія суддів доходить до висновку про те, що перевірку проведено за наявності підстав, визначених пунктом 7 Порядку № 553.
Пунктами 16-22 Порядку № 553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Акт перевірки складається у двох примірниках. Один примірник надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, а другий залишається в інспекції.
Акт перевірки підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку та суб`єктом містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в інспекції, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою інспекції, яка провела перевірку.
Протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідної інспекції або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в інспекції, яка наклала штраф.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, відповідачем за результатом перевірки прийнято припис від 04 лютого 2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04 лютого 2016 року; постанову № 29/16/10126-34/1102/0212 від 11 лютого 2016 року про накладення штрафу.