ПОСТАНОВА
Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №822/5968/15
адміністративне провадження №К/9901/13378/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "БудТраст" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними та скасування постанов за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Сторчака В.Ю., Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюка Р.В. від 28 січня 2016 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2015 року Товариство з обмеженою відповідальністю "БудТраст" (далі - ТOB "БудТраст", позивач) звернулось до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), в якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову № 15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08 вересня 2015 року, винесену Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Денисовим Д.В., якою TOB "БудТраст" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", у сумі 21 924 грн;
- визнання протиправною та скасування постанови № 13 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 08 вересня 2015 року, винесену Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Хмельницькій області Денисовим Д.В., якою TOB "БудТраст" визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", у сумі 54 810 грн.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що ТОВ "БудТраст" проводяться лише певні будівельні роботи, а сам будинок будує КП "Хмельницький комбінат будівельних матеріалів", тому позивач немає ніякого відношення до виявлених порушень.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2015 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що виконавча документація та будівельні роботи ТОВ "БудТраст" ведуться з порушенням будівельних норм, державних стандартів і правил, а самі будівельні роботи виконуються з відхиленням від затвердженої проектної документації, а тому заходи впливу до підрядної організації застосовані правомірно.
Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року апеляційну скаргу ТОВ "БудТраст" задоволено, постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 листопада 2015 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що проведена перевірка субпідрядника - ТОВ "БудТраст" здійснена не на підставах та не у спосіб, визначені законом, вина у вчиненні правопорушень, які ставляться позивачеві, відсутня та відповідачем не доведена, а тому спірні постанови про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідно до яких позивача притягнуто до відповідальністю, є протиправними та підлягають скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2015 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 29 лютого 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 23 березня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 822/5968/15, витребувано адміністративну справу та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року в адміністративній справі № 822/5968/15 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участю представника ДАБІ України, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та наявними у матеріалах справи доказами підтверджено те, що 28 серпня 2015 року начальником інспекційного відділу у північному регіоні управління ДАБІ у Хмельницькій області Павлюком М.П. проведено перевірку дотримання будівельно-технічних норм на багатоповерховому житловому будинку з вбудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та офісів по вул. Північній, 115 у м. Хмельницькому .
За наслідками проведеної перевірки складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил.
Також було складено протокол № 00201 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого виявлено правопорушення, яке полягає у невиконанні TOB "БудТраст" як підрядником його обов`язку щодо ведення загального журналу робіт, а саме: невнесення до загального журналу робіт відомостей щодо:
- дати початку будівельних робіт;
- дати затвердження проектно-кошторисної документації;
- про розробника проектно-кошторисної документації;
- про прийняття та усунення зауважень контролюючих органів.
Таким чином порушено пункт 1.17 ДБН А.3.1-5- 2009 "Організація будівельного виробництва".
Постановою № 15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесеною Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління ДАБІ у Хмельницькій області Денисовим Д.В. визнано TOB "БудТраст" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 6 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 21 924 грн.
Крім того, було складено протокол № 00202 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно якого виявлено, що під час будівництва використовується два стрілкових крана КС-5363, розташованих по обидві сторони об`єкта будівництва. Згідно пункту 3.2. Проекту виконання робіт, будівельні роботи повинні виконуватись із задіянням баштового крану КБ-404А, який розташовується згідно схеми наведеної на ПВР-7. Також не дотримано умови влаштування входів у будинок через вхідні дверні отвори цокольного поверху по осі Д (ПВР7), а саме відсутні дерев`яні козирки. Відсутні огородження небезпечних зон зазначених на ПВР-1 та ПВР-7 (місця знаходження кранів).
Згідно протоколу № 00202 цим було порушено статті 9, 27 Закону України "Про архітектурну діяльність" та пункт 6.2.5. ДБН А.32-2-2009 "Охороні праці і промислова безпека у будівництві".
Постановою № 13 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, винесену Головним інспектором будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок управління ДАБІ у Хмельницькій області Денисовим Д.В., визнано TOB "БудТраст" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини третьої статті 2 Закону України "Про відповідальність за порушення у сфері містобудівної діяльності", та накладено штраф у сумі 54 810 грн.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що ТОВ "БудТраст" є підрядником, а тому відносно нього як суб`єкта містобудування було правомірно складено постанови про накладення штрафних санкцій. Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що відповідачем було проведено перевірку на об`єкті "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудованими магазинами продовольчих та непродовольчих товарів та офісів по вул. Північній, 115 у м. Хмельницькому ", а тому суд апеляційної інстанції дійшов до необґрунтованого висновку про те, що перевірку проведено щодо неналежного суб`єкта.
Від представника ТОВ "БудТраст" надійшло заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України, у якому зазначається, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, а вимоги касаційної скарги є безпідставними; просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Вінницького апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2016 року відповідає, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Повноваження Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції України у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до частини першої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначено Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553).
Відповідно до пунктів 5, 6 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Періодичність проведення планових перевірок суб`єктів містобудування на об`єктах будівництва визначається відповідно до критерію, за яким оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у сфері містобудування та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю) органами державного архітектурно-будівельного контролю.
Зі змісту наведених правових норм вбачається, що планова перевірка має бути передбачена планом роботи органу архітектурно-будівельного контролю на відповідний період, а періодичність її проведення залежить від ступеня ризику від провадження господарської діяльності у сфері містобудування.
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що у направленні для проведення планової перевірки від 10 серпня 2015 року № 23 зазначено, що воно видано на здійснення планової перевірки на об`єкті "Багатоповерховий житловий будинок з вбудованим магазином продовольчих та непродовольчих товарі та офісами по вул. Північна, 115, м. Хмельницький" стосовно Замовника будівництва об`єкту - КП "Хмельницький комбінат будівельних матеріалів".
Також у вказаному направленні зазначається, що планова перевірка проводиться відповідно до наказу ДАБІ України від 24 червня 2015 року № 620 про затвердження плану перевірки на ІІІ квартал 2015 року та наказу ДАБІ України від 28 липня 2015 року № 796.