ПОСТАНОВА
Іменем України
14 листопада 2019 року
Київ
справа №822/863/16
адміністративне провадження №К/9901/10106/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом житлово-будівельного кооперативу "Новобудова" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України, треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Тимошенко Семен Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Євдокименко Андрій Володимирович про визнання протиправними, скасування припису та рішень за касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду у складі колегії суддів: Блонського В.К., Майстер П.М., Козачок І.С. від 06 червня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Совгири Д.І., Курка О.П., Білоуса О.В. від 13 вересня 2016 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року житлово-будівельний кооператив "Новобудова" (далі - ЖБК "Новобудова", позивач) звернулося до суду із позовом до звернувся до Хмельницького окружного адміністративного суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України, відповідач), треті особи: Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України Тимошенко Семен Олександрович, Головний інспектор будівельного нагляду відділу державного архітектурно-будівельного контролю Управління державного архітектурно-будівельного контролю Департаменту державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві Євдокименко Андрій Володимирович (далі - треті особи), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати припис Державної архітектурно-будівельної інспекції України про усунення порушених вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року;
- визнати протиправною та скасувати постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 070/40-212-10/2438 від 25 березня 2016 року, якою на житлово-будівельний кооператив "Новобудова" м. Хмельницький накладено штраф у сумі 124 020 грн, за правопорушення у сфері містобудівної діяльності;
- визнати протиправною та скасувати постанову Державної архітектурно-будівельної інспекції України № 071/40-212-10/2439 від 25 березня 2016 року, якою на житлово-будівельний кооператив "Новобудова" м. Хмельницький накладено штраф у сумі 124 020 грн, за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що про проведення позапланової перевірки позивача повідомлено не було, уповноважений представник ЖБК "Новобудова" при її проведенні був відсутній, про розгляд матеріалів вчинених порушень відповідач не повідомляв, тому житлово-будівельний кооператив "Новобудова" не мав можливості подати свої докази та заперечення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року, адміністративний позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідачем не було залучено належного представника житлово-будівельний кооператив "Новобудова" для проведення позапланової перевірки 10 березня 2016 року, він був позбавлений можливості надати документацію або інші докази на спростування зафіксованого в акті перевірки порушення, що є підставою для визнання протиправними та скасування оскаржуваних рішень.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року та ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна архітектурно-будівельна інспекція України звернулася з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 10 жовтня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 822/863/16, витребувано адміністративну справу та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження касаційну скаргу у Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року в адміністративній справі № 822/863/16 суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що 10 березня 2016 року Державною архітектурно-будівельною інспекцією України проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил житлово-будівельним кооперативом "Новобудова" на об`єкті будівництва "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 1) по вул. Покришкіна, 8-В у м. Вінниці".
За результатами проведення якої було складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року.
Також посадовими особами відповідача разом з актом перевірки було складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 березня 2016 року.
У складеному приписі вимагалось від позивача усунення встановлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, встановлених в результаті перевірки у термін до 10 квітня 2016 року.
У протоколі про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 10 березня 2016 року посадовими особами відповідача зафіксовано, що житлово-будівельним кооперативом "Новобудова" наведено недостовірні дані в декларації про початок виконання будівельних робіт "Будівництво багатоповерхового житлового будинку з вбудовано-прибудованими приміщеннями (секція № 1) по вул. Покришкіна, 8-В у м. Вінниці" № ВН 083150300577 від 30 січня 2015 року, а саме: в частині надання інформації щодо поверховості будинку та проведення експертизи проекту, чим порушено вимоги частини восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає на те, що висновки судів першої та апеляційної інстанцій щодо того, що відповідач не залучив до проведення перевірки представника ЖБК "Новобудова" та не повідомив останнього про час та місце розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, спростовуються наявними у матеріалах справи доказами, а саме - копіями протоколів, у яких вказано про час та дату проведення перевірки.
Також скаржник вказує, що судами попередніх інстанцій не надано належної правової оцінки тому, що перевірку проведено у присутності представників ТОВ "Укрінжинірбуд", який є генпідрядником будівництва.
Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційну скаргу ДАБІ України не надано, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Хмельницького окружного адміністративного суду від 06 червня 2016 року та ухвала Вінницького апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2016 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з частинами першою та другою статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 1 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється ДАБІ України та її територіальними органами.
Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи інспекції.
Підставами для проведення позапланової перевірки є: подання суб`єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об`єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням чи письмової заяви про проведення перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів; виявлення факту самочинного будівництва об`єкта; перевірка виконання суб`єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій; перевірка виконання суб`єктом господарювання вимог інспекції щодо усунення порушень ліцензіатом ліцензійних умов провадження господарської діяльності, пов`язаної з будівництвом об`єкта архітектури, який за складністю архітектурно-будівельного рішення та (або) інженерного обладнання належить до IV і V категорії складності; звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства; вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Підпунктом 3 пункту 11 Порядку № 553 визначено, що посадові особи інспекцій під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Згідно з положеннями пункту 9 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
Відповідно до пункту 14 Порядку № 553 суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, зобов`язаний, зокрема, надавати документи, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
Під час проведення позапланової перевірки посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю зобов`язана пред`явити службове посвідчення та надати копію направлення для проведення позапланової перевірки.
Пунктом 16 Порядку № 553 передбачено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, крім акта перевірки, складається протокол, видається припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил або припис про зупинення підготовчих та/або будівельних робіт (далі - припис).
У приписі обов`язково встановлюється строк для усунення виявлених порушень згідно з додатком (пункт 17 Порядку № 553).
Відповідно до пункту 18 Порядку № 553 керівникові кожного суб`єкта містобудування, щодо якого складений акт перевірки, або його уповноваженій особі надається по одному примірнику такого акта. Один примірник акта перевірки залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю.
Акт перевірки підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку, та керівником суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, або його уповноваженою особою, в останній день перевірки.
Завірена належним чином копія акта, складеного посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю за результатами проведеної на об`єкті будівництва перевірки, щодо невиконання приписів, виданих органом державного архітектурно-будівельного контролю генеральному підряднику (підряднику), стосовно порушень вимог нормативно-правових актів, будівельних норм та нормативних документів у сфері містобудівної діяльності, затверджених проектних рішень під час будівництва об`єктів та/або зупинення підготовчих та будівельних робіт надсилається до апарату Держархбудінспекції як органу ліцензування для прийняття відповідного рішення.
Пунктом 19 Порядку № 533 також передбачено, що припис складається у двох примірниках. Один примірник припису залишається в органі державного архітектурно-будівельного контролю, а інший надається суб`єкту містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль.
Припис підписується посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю, яка провела перевірку.
Якщо суб`єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід`ємною частиною такого акта.
У разі відмови суб`єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю робить у акті відповідний запис.