ПОСТАНОВА
Іменем України
13 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 687/1539/16-а
адміністративне провадження № К/9901/33900/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 687/1539/16-а
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Чемеровецької селищної ради Хмельницької області, третя особа - Хмельницька обласна державна адміністрація про визнання протиправними рішень та їх скасування,
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Чемеровецького районного суду Хмельницької області (суддя Борсук В. О.) від 14 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Біла Л. М., Гонтарук В. М., Граб Л. С.) від 15 червня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_2 та ОСОБА_1 звернулися до суду з адміністративним позовом до Залучанської сільської ради Чемеровецького району Хмельницької області, треті особи - Чемеровецька селищна рада Хмельницької області, Хмельницька обласна державна адміністрація, в якому просили:
- визнати протиправним та скасувати рішення № 2 7-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 05 серпня 2016 року "Про скасування рішення 41-ї сесії 6- го скликання № 1 від 26 травня 2015 року";
- визнати протиправним та скасувати рішення № 14 7-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 05 серпня 2016 року "Про схвалення позитивних намірів щодо об`єднання територіальної громади та делегування представників до спільної робочої групи";
- визнати протиправним та скасувати рішення № 1 9-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 01 вересня 2016 року "Про схвалення проекту рішення Залучанської сільської ради "Про добровільне об`єднання громадян";
- визнати протиправним та скасувати рішення № 1 10-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 15 вересня 2016 року "Про добровільне об`єднання громадян".
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що оскаржувані рішення прийняті з грубим порушенням закону, є протиправними і підлягають скасуванню в судовому порядку, оскільки прийнятті без фактичного громадського обговорення, з ігноруванням думки громад сіл Черче та Залуччя, Залучанської сільської ради. Відтак, порушені основні принципи місцевого самоврядування, зокрема: народовладдя, законності та гласності, тобто відповідачем було порушено гарантоване державою право позивача як члена територіального громади самостійно вирішувати питання місцевого значення.
3. Ухвалою Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 24 листопада 2016 року, на підставі заяви ОСОБА_2 про залишення адміністративного позову без розгляду, залишено без розгляду позовні вимоги ОСОБА_2 .
4. Ухвалою Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 28 лютого 2017 року замінено первісного відповідача Залучанську сільську раду Чемеровецького району Хмельницької області на належного відповідача Чемеровецьку селищну раду Хмельницької області.
5. Постановою Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 14 березня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року, відмовлено у задоволенні позовних вимог.
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, 07 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 14 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року та ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог у повному обсязі.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 жовтня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. Вищим адміністративним судом справа до розгляду не призначалася.
9. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
10. Відповідно до пп. 4 п. 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
11. 05 березня 2018 року касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Чемеровецького районного суду Хмельницької області від 14 березня 2017 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15 червня 2017 року у справі № 687/1539/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Желтобрюх І. Л. - головуючий суддя, Білоус О. В., Стрелець Т. Г.).
12. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду № 534/0/78-19 від 30 травня 2019 року призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
13. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
14. Ухвалою Верховного Суду від 11 листопада 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
15. Станом на 13 листопада 2019 року заперечення або відзив на касаційну скаргу до Вищого адміністративного суду України та Верховного Суду, не надходили.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
16. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення № 1 сесії 41 сільської ради 6 скликання від 26 травня 2015 року сесією Залучанської сільської ради вирішено: враховуючи результати обговорення у виборчих округах сільської ради, враховуючи думку громадян сіл Черче і Залуччя про надання згоди на добровільне приєднання Залучанської сільської ради до Гуменецької територіальної громади Кам`янець-Подільського району сесія сільської ради дає згоду на приєднання Залучанської сільської ради до Гуменецької територіальної громади Кам`янець-Подільського району.
17. Відповідно до витягу з протоколу 7 сесії 7-го скликання по Залучанській сільській раді від 05 серпня 2016 року на порядку денному було винесено, зокрема питання, щодо скасування 41 сесії 6 скликання № 1 від 26 травня 2015 року та про схвалення позитивних намірів щодо об`єднання територіальної громади та делегування представників до спільної робочої групи.
18. Рішенням № 2 7 сесії 7 скликання по Залучанській сільській раді від 05 серпня 2016 року було вирішено скасувати рішення 41 сесії 6-го скликання № 1 від 26 травня 2015 року "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегувати представника до спільної робочої групи".
19. Також 05 серпня 2016 року було прийнято рішення № 14 "Про схвалення позитивних намірів щодо об`єднання територіальних громад Залучанської сільської ради в територіальну громаду з центром в селищі Чемерівці".
20. 01 вересня 2016 року прийнято рішення № 1 "Про схвалення проекту рішення Залучанської сільської ради "Про добровільне об`єднання територіальних громад", а 15 вересня 2016 року прийнято рішення № 1 "Про добровільне об`єднання територіальних громад", згідно якого було вирішено об`єднатися з територіальними громадами сіл Слобідка-Смотрицька, Гайове, Діброва та Нова Гута Слобідко-Смотрицької сільської ради, села Ямпільчик Ямпільчицької сільської ради, села Хропотова Хропотівської сільської ради, села Бережанка Бережанської сільської ради, сіл Почапинці та Садове Почапинецької сільської ради, сіл Шидлівці, Вікторівна, Криків, Мала Зелена та Велика Зелена Шидловецької сільської ради, села Андріївка Андріївської сільської ради, сіл Сокиринці, Збриж та Вишневе Сокиринецької сільської ради, села Кугаївці Кугаєвецької сільської ради, села Біла Більської сільської ради, села Жердя Жердянської сільської ради, сіл Залуччя та Черче Залучанської сільської ради, сіл Кормильча та Ружа Кормильчанської сільської ради, села Кочубіїв Кочубіївської сільської ради, села Красноставці Красноставської сільської ради, сіл Свіршківці, Демківці та Залісся Свіршковецької сільської ради, сіл Чорна та Антонівка Чорнянської сільської ради, села Степанівка Степанівської сільської ради та селища Чемерівці в Чемеровецьку територіальну громаду з центром у селищі Чемерівці. Доручити Чемеровецькому селищному голові Павлюку Л. В. звернутися до Хмельницької обласної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів Чемеровецької селищної ради та відповідного селищного голови в установленому законом порядку. Повноваження Залучанського сільської ради, сільського голови припинити з моменту набуття повноважень новообраними органами місцевого самоврядування, селищним головою територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об`єднання. Затвердити план організаційних заходів щодо добровільного об`єднання територіальних громад. Правонаступником всього майна, прав та обов`язків сільської ради визначити Чемеровецьку селищну раду, утворену внаслідок добровільного об`єднання.
21. Вважаючи протиправними спірні рішення відповідача, позивач звернувся з до суду з адміністративним позовом.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
22. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходили з того, що у спірних правовідносинах відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством.
23. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що рішення № 2 7-ї сесії Залучанської сільської ради 7 скликання від 05 серпня 2016 року, яким скасовано Рішення 41-ї сесії 6 скликання № 1 від 26 травня 2015 року, яким надано згоду на добровільне об`єднання Залучанської сільської ради з Гуменецькою територіальною громадою Кам`янець-Подільського району не було в подальшому реалізоване. Саме відсутність виникнення будь-яких правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів громадян через прийняття даного рішення, а також неможливість подальшого його виконання, оскільки формування Гуменецької територіальної громади Кам`янець-Подільського району проведено без включення Залучанської сільської ради, зумовили необхідність скасування такого рішення. Відтак, відповідач мав право приймати рішення, вносити до них зміни та/чи скасовувати їх на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Щодо рішення № 14 7-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 05 серпня 2016 року "Про схвалення позитивних намірів щодо об`єднання територіальної громади та делегування представників до спільної робочої групи"; рішення № 1 9-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 01 вересня 2016 року "Про схвалення проекту рішення Залучанської сільської ради "Про добровільне об`єднання громадян" та Рішення № 1 10-ї сесії Залучанської сільської ради 7-го скликання від 15 вересня 2016 року "Про добровільне об`єднання громадян", суди попередніх інстанцій зазначили таке.
25. В розумінні положень КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Отже, право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Тож для того, щоб особі було надано судовий захист, суд встановлює, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.
26. Так, відповідно до наданих позивачем та його представниками пояснень слідує, що позивач вважає, що оскаржуваними рішеннями порушено право громади на добровільне об`єднання. Між тим, в матеріалах справи відсутні будь-які докази, які вказують на надання громадою сіл Черче та Залуччя повноважень позивачу представляти інтереси даних громад. Також, будь-яких інших доказів, які б вказували на порушення саме прав позивача при прийнятті оскаржуваних рішень останнім суду не надано. Враховуючи, що позивачем не надано суду доказів та з матеріалів справи не вбачається, що оскаржуваними рішеннями відповідача порушені його особисті права, свободи чи інтереси в публічно-правових відносинах, суди дійшли висновку про безпідставність заявлених позовних вимог.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
27. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновками суду першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судами неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень у справі.
28. Щодо рішення відповідача № 2 від 05 серпня 2015 року, яким скасовано рішення № 1 від 26 травня 2015 року, скаржник зазначив про його протиправність, оскільки воно не виражає волю жителів сіл Черче та Залуччя через те, що є протилежним до їх вибору висловленому на громадських обговореннях та відображене у самому скасованому рішенні від 26 травня 2015 року. З урахуванням висновків рішення Конституційного Суду України № 1-9/2009 від 16 квітня 2009 року, скаржник зазначив, що громадяни Залучанської громади реалізували своє суб`єктивне право вибору, яке гарантується та охороняється Конституцією та законами України, а тому не може бути скасоване без згоди тієї ж громади.
29. Щодо інших оскаржуваних рішень відповідача, скаржник обґрунтовуючи касаційну скаргу, здійснює аналіз законодавства щодо порядку добровільного об`єднання територіальних громад. Основною підставою для визнання протиправними спірних рішень, скаржник зазначає неправильне застосування судами попередніх інстанцій вимоги законодавства щодо необхідності проведення громадського обговорення до моменту прийнятті рішення про надання згоди на таке об`єднання. Оскільки жодних обговорень щодо приєднання до Чемеровецької територіальної громади не проводилось, відтак спірні рішення є протиправними та підлягають скасуванню.
30. Крім цього, скаржник зазначив, що висновки суду щодо непорушення його прав не відповідають дійсності, оскільки його права як члена Залучанської громади були порушені через відсутність громадських обговорень щодо надання згоди на об`єднання з іншою територіальною громадою.
31. Крім цього, скаржник у касаційній скарзі здійснює виклад обставин справи та надає їм відповідну оцінку, цитує норми матеріального та процесуального права, рішення Конституційного Суду України, а також висловлює свою незгоду із оскаржуваними судовими рішеннями про відмову у задоволенні позовних вимог.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
32. Верховний Суд, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до ч. 1 ст. 341 КАС України, виходить з наступного.
33. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
34. За змістом статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
35. Згідно з частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
36. Відповідно до статті 2 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) добровільне об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.
37. Згідно зі статтею 3 вказаного Закону, суб`єктами добровільного об`єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст.
Об`єднана територіальна громада, адміністративним центром якої визначено місто, є міською територіальною громадою, центром якої визначено селище, - селищною, центром якої визначено село, - сільською.
38. Відповідно до статті 5 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути: 1) сільський, селищний, міський голова; 2) не менш як третина депутатів від загального складу сільської, селищної, міської ради; 3) члени територіальної громади в порядку місцевої ініціативи; 4) органи самоорганізації населення відповідної території (за умови представлення ними інтересів не менш як третини членів відповідної територіальної громади).
Пропозиція щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад повинна, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об`єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об`єднаної територіальної громади та її найменування.
Сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи.