ПОСТАНОВА
Іменем України
13 листопада 2019 року
Київ
справа №587/2365/15-а
адміністративне провадження №К/9901/1810/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження
касаційну скаргу Сумської міської ради
на постанову Сумського районного суду Сумської області від 18 листопада 2015 року (головуючий суддя - Степаненко О.А.)
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2016 року (головуючий суддя - А. П. Бенедик, судді - В. А. Калиновський, Ю. М. Філатов)
у справі № 587/2365/15-а
за позовом ОСОБА_1
до Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради,
третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПАЗ"
про визнання протиправним і скасування розпорядження, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Сумського районного суду Сумської області з адміністративним позовом до Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича (далі - відповідач 1, Лисенко О.М. ), Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - відповідач 2, Департамент), Сумської міської ради (далі - відповідач 3, скаржник), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПАЗ" (далі - третя особа, ТзОВ "ТОПАЗ") в якому просив:
визнати протиправним та скасувати розпорядження Сумського міського голови від 25.08.2015 року № 326 - к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
поновити позивача на роботі на посаді директора Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь позивача заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з дати звільнення (25.08.2015 року) по дату фактичного поновлення на роботі на посаді директора Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з розрахунку 174,64 грн. середньоденної заробітної плати і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання в розмірі виплати за один місяць;
встановити судовий контроль за виконанням судового рішення у даній справі.
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що згідно оспорюваного розпорядження його звільнено з роботи на підставі п.1 ч. 1 ст. 41 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України) за одноразове грубе порушення трудових обов`язків, а саме надання містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок по АДРЕСА_1 для будівництва багатоквартирного житлового будинку з порушенням положень про Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 20.01.2014 року №3013-МР. На думку міського голови, директор департаменту не має право готувати, підписувати та видавати вказані зміни до містобудівних умов та обмежень, як і департамент не може виступати замовником зазначеного будівництва, оскільки ніби - то департамент не є правонаступником управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, якому свого часу вказана ділянка була надана в постійне користування. Оскільки Сумський міський голова вважав, що позивач вийшов за межі наданих йому повноважень, допустив одноразове грубе порушення трудових обов`язків, ним було прийняте розпорядження. Разом з тим, оскільки жодних порушень вимог діючого законодавства позивачем порушено не було, вважає що звільнення його з роботи є незаконним, а оскаржуване розпорядження протиправним.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Постановою Сумського районного суду Сумської області від 18 листопада 2015 року адміністративний позов ОСОБА_1 до Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "ТОПАЗ" про визнання протиправним і скасування розпорядження, поновлення на роботі, стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу - задоволено.
- визнано протиправним та скасовано розпорядження Сумського міського голови від 25 серпня 2015 року № 326-к "Про звільнення ОСОБА_1 ";
- поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 25 серпня 2015 року;
- стягнуто з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21) на користь ОСОБА_1 (код НОМЕР_1 ) заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 25 серпня 2015 року по дату фактичного поновлення на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
- встановлено судовий контроль за виконанням судового рішення у даній справі, у відповідності з яким:
- зобов`язано Сумського міського голову Лисенко Олександра Миколайовича подати до суду у 3-денний строк з дати отримання даного судового рішення звіт про виконання цього судового рішення в частині поновлення позивача - ОСОБА_1 на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 25 серпня 2015 року;
- зобов`язано департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради подати у 3-денний строк з дати отримання даного судового рішення звіт про виконання цього судового рішення в частині виплати позивачеві заробітної плати за час вимушеного прогулу за один місяць;
- зобов`язано департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради подати в 3-денний строк з дати набрання цим рішенням законної сили звіт про виконання цього судового рішення в частині виплати позивачеві заробітної плати за весь час вимушеного прогулу з 25 серпня 2015 року і по дату його фактичного поновлення на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
- постанову в частині поновлення на посаді та стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу в розмірі виплат за один місяць стягнуто до негайного виконання.
Задовольняючи вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що позивач, працюючи директором департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, відповідно до Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та Положення про департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, мав повноваження на надання змін та обмежень від 27.02.2015 року на бланку №25/08.01 -15 до містобудівних умов забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1 . Крім того, суд зазначив, що Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради є правонаступником управління архітектури та містобудування Сумської міської ради та управління земельних ресурсів Сумської міської ради, через те, що вказане управління спочатку було реорганізоване, а потім перейменоване з відповідним правонаступництвом, що спростовує висновки начальника правового управління про відсутність вказаного правонаступництва, які були викладені у службовій записці від 22.07.2015 року №584/09 - 15.07 та лягли в основу оскаржуваного наказу про звільнення.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2016 року апеляційну скаргу Сумської міської ради задоволено частково.
Постанову Сумського районного суду Сумської області від 18.11.2015 р. по справі №587/2365/15-а скасовано в частині стягнення з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21) на користь ОСОБА_1 (код НОМЕР_1 ) заробітної плати за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 25 серпня 2015 року по дату фактичного поновлення на роботі на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Прийнято в цій частині нову постанову, якою стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (м. Суми, вул. Горького, 21, 40004, код СДРПОУ 02499021) на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2, код НОМЕР_1 ) середню заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 25 серпня 2015 року по 25 січня 2016 року включно в розмірі 21192 (двадцять одна тисяча сто дев`яносто дві) грн. 42 коп.
В іншій частині постанову Сумського районного суду Сумської області від 18.11.2015 р. по справі №587/2365/15-а залишено без змін.
Скасовуючи частково постанову суду першої інстанції та постановляючи нове рішення у скасованій частині, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду попередньої інстанції про неправомірність звільнення позивача та необхідність поновлення останнього на посаді. Однак, Харківський апеляційний адміністративний суд зазначив, що постановляючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції помилково не визначив суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню, що і зумовило скасування судом апеляційної інстанції рішення Сумського районного суду Сумської області у даній частині та ухвалення нового.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
19 лютого 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Сумського районного суду Сумської області від 18 листопада 2015 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2016 року.
В касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить скасувати постанову Сумського районного суду Сумської області від 18 листопада 2015 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2016 року та постановити нове рішення, яким відмовити ОСОБА_1 в задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Сумська міська рада вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, при вирішенні даної справи, неправильно застосували норми п.3. ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 2.1. Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109 (далі - Порядок), ст. 19 Конституції України. Дійшовши висновку про правомірність дій позивача, суди посилалися на пп.3.2.19, 3.2. Положення про департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, яким передбачено, що завданням Департаменту є видача містобудівних умов та обмежень забудови земельних ділянок. Однак, п. 2.8. Положення, яким визначено вичерпний перелік повноважень директора Департаменту, не містить жодної норми, яка б надавала право директору Департаменту затверджувати містобудівні умови і обмеження, що свідчить про перевищення повноважень позивачем. Крім того, скаржник вказує, що у відповідності до типової форми містобудівних умов та обмежень, наведеної у Порядку, право підпису даних умов належить виключно керівнику органу містобудування та архітектури, яким, за посадою, згідно Закону України "Про архітектурну діяльність" є головний архітектор відповідної адміністративно - територіальної одиниці. Позивач не є архітектором та не проходив конкурс на архітектора м. Суми. Тому, за ствердженням відповідача 3, правом видавати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки наділений саме керівник управління архітектури та містобудування, що входить до складу Департаменту, та який є головним архітектором міста Суми. Також, скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір, надавали перевагу Положенню про Департамент, як локальному нормативно-правовому акту, а не Законам України "Про регулювання містобудівної діяльності", "Про архітектурну діяльність", Конституції України, які мають вищу юридичну силу. Крім того, суди помилково ототожнили повноваження Департаменту, як виконавчого органу Сумської міської ради та повноваження його директора, як посадової особи органу місцевого самоврядування. Скаржник зауважує, що ні ч. 1 ст. 1 Закону України "Про місцеве самоврядування", яка надає визначення виконавчого органу місцевого самоврядування, ні жодна інша норма права не передбачають створення відповідного органу обов`язково у формі юридичної особи, що фактично спростовує висновок суду першої інстанції про неможливість Управління архітектури та містобудування видавати містобудівні умови та обмеження, з огляду на відсутність статусу юридичної особи у даного Управління. Щодо вимог про стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу, то скаржник вказав на безпідставність її стягнення судом апеляційної інстанції за період з 25.08.2015 по 25.01.2016, позаяк розпорядженням міського голови від 01.12.2015 позивача поновлено на займаній посаді та з 01.12.2015 йому вже нараховувалася заробітна плата.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 квітня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Позивачем заперечення чи відзиву на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 07 серпня 2019 року зазначену касаційну скаргу призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працював на посаді директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, згідно розпорядження міського голови м. Суми від 06.02.2014 року № 57-к, що підтверджується записом в його трудовій книжці, а також копією розпорядження.
Розпорядженням Сумського міського голови Лисенка О.М. від 25.08.2015 року №326-к позивача звільнено з посади директора департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради 25.08.2015 згідно п. 1 ч.1 ст. 41 КЗпП України - за одноразове грубе порушення трудових обов`язків, а саме: надання змін та обмежень від 27.02.2015 року на бланку №25/08.01 -15 до містобудівних умов забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1, не маючи на те законних підстав та повноважень.
Підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження слугувала службова записка начальника правового управління Сумської міської ради від 22.07.2015 року №584/09 - 15.07, згідно якої вказано, що 16.07.2015р. секретар Сумської міської ради Гончаренко Т.П. надала начальнику правового управління Сумської міської ради Чайченко О.В. для опрацювання Зміни на бланку №2852 від 27.02.2015р. № 25/08.01-15 до містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 25.09.2014р. за № 127/22.01-15; зміни викладені в пунктах 1.10., 2.1, 2.6., 2.9. забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1 Б щодо будівництва багатоквартирного житлового комплексу. Замовником будівництва виступає Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та ТОВ "Топаз". Вказані зміни, що видані директором департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради ОСОБА_1, видані незаконно та неповноважною особою, оскільки Положенням про департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, що затверджене рішенням Сумської міської ради від 29.01.2014 р. №3013-МР, не передбачено повноваження департаменту виступати замовником будівництва багатоквартирного будинку. До того ж, рішенням Сумської міської ради від 15.07.2009 р. № 2847 земельна ділянка була надана в постійне користування Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради, до якого Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради правовідносин щодо правонаступництва не має. Крім того, в записці начальник правового управління послався на те, що відповідно до п. 3 ст. 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури. Пунктом 1.1. Положення про департамент містобудування та земельних відносин міської ради, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 29.01.2014 №3013-МР, визначено, що департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради відноситься до виконавчих органів Сумської міської ради та є робочим органом, на який покладено виконання функцій щодо регулювання діяльності у сфері розміщення зовнішньої реклами у м.Суми, створюється Сумською міською радою, їй підзвітний та підконтрольний, і підпорядкований виконавчому комітету Сумської міської ради та міському голові міста Суми. За приписом п. 2.4 Положення спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури на території міста Суми є Управління архітектури та містобудування Департаменту. Враховуючи припис Закону за зміст норм Положення, виключно Управління архітектури та містобудування в особі його керівника має право видавати містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки. ОСОБА_1, як не уповноважена особа, не мав права підписувати та видавати зміни та обмеження до містобудівних умов забудови земельної ділянки за адресою АДРЕСА_1, тобто грубо порушив свої службові обов`язки.