ПОСТАНОВА
Іменем України
13 листопада 2019 року
Київ
справа №591/3056/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12120/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н. В.,
розглянувши в спрощеному позовному провадженні без повідомлення сторін
касаційну скаргу Сумської міської ради
на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 06 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.)
та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року (головуючий суддя - Спаскін О.А., судді - Сіренко О.І., Любчич Л.В.)
у справі № 591/3056/16-а
за позовом Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, ОСОБА_1
до Сумської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради,
треті особи - Голова комісії з ліквідації - Войтенко Володимир Володимирович, Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович
про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час затримки розрахунку та середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В травні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1, ОСОБА_1 ), незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - позивач 2, Профспілка) звернулися до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - відповідач 1, Департамент), Сумської міської ради (далі - відповідач 2, скаржник), треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович (далі - третя особа, Лисенко О.М. ), Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович (далі - Войтенко В.В.) в якому, враховуючи уточнюючу позовну заяву, просили:
визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 06 травня 2016 року про звільнення з роботи в департаменті містобудування те земельних відносин Сумської міської ради, у зв`язку з його ліквідацією, ОСОБА_1 з посади спеціаліста архітектурно - планувального відділу управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 30.03.2016 № 531-МР "Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновити на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді спеціаліста архітектурно - планувального відділу управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10.05.2016 року і по 06.09.2016 в сумі 11284,68 грн. і в частині стягнення за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06.05.2016 по 02.06.2016 на користь ОСОБА_1 3806,88 грн.;
встановити контроль за виконанням судового рішення у даній справі шляхом подання відповідачем - Департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та Сумською міською радою звіту про виконання даного рішення в трьохденний строк з дати отримання судового рішення місцевого суду в частині негайного виконання цього рішення щодо поновлення позивача на роботі у вищевказаній посаді та здійснення їй виплати за один місяць та в трьохденний строк з дати набрання чинності цього рішення в частині здійснення повної виплати позивачеві за час вимушеного прогулу та виплати середнього заробітку за ввесь час затримки розрахунку по заробітній платі.
Короткий зміст рішення суду першої та апеляційної інстанцій
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 06 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 та Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради- задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста архітектурно-планувального відділу управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста архітектурно-планувального відділу управління архітектури та містобудування з 07 травня 2016 року.
Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 11420,64 грн. та 700 грн. судових витрат.
Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення на роботі ОСОБА_1 в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста архітектурно-планувального відділу управління архітектури та містобудування та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2855,16 грн.
В іншій частині вимог відмовлено у зв`язку з необгрунтованістю.
Задовольняючи частково позов, суди попередніх інстанцій виходили з того, що згідно преамбули рішення №254-МР та преамбули рішення №735-МР, метою їх прийняття є оптимізація роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради, необхідність підвищення ефективності роботи виконавчого комітету та структурних підрозділів міської ради, а також раціонального використання матеріальних, фінансових та людських ресурсів. У той же час, в судовому засіданні з`ясовано, що прийняття вказаних рішень фактично потягло за собою попередження та звільнення 33 працівників Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради міської ради, ліквідацію вказаного департаменту, але ані в самому рішенні, ані в поданих доказах, ні в поясненнях представником відповідача не обґрунтовано, в чому саме полягає оптимізація роботи виконавчих органів, яка досягнута ефективність в роботі виконавчих органів та в чому полягала раціональність у використанні людських ресурсів. Тому суди вважають, що представником відповідачів не доведено, що оскаржуване рішення було прийняте відповідно до вимог ст. 2 КАС України. Також судами зазначено, що як вбачається з Додатку №1 до рішення СМР від 04.05.2016 №735- МР (який повністю дублює Додаток №1 до рішення від 27.01.2016 року №254-МР), Сумською міською радою було створене Управління архітектури та містобудування діє у складі: відділу бухгалтерського обліку та звітності; відділу генерального плану та архітектурного планування; відділу з питань дизайну міського середовища; відділу "Служби містобудівного кадастру"; загального відділу; а Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради з управління промисловості і підприємництва (відділ виробничої сфери та відділ підприємництва), управління майна (відділ обліку комунального майна, відділ орендних відносин, відділ приватизації комунального майна), управління земельних відносин (відділ земельних ресурсів, відділ договорів та контролю платежів, відділ врегулювання земельних відносин та спорів), відділ бухгалтерського обліку та звітності, відділ правового, кадрового забезпечення та загальних питань, сектор планування ресурсних платежів. Аналізуючи основні завдання та функції, які покладалися на ліквідований департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради згідно Положення (а.с.173-177 т.1) та на новоутворені управління архітектури та містобудування (а.с.128-131 т.1) і департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с.161-172 т.1), суди встановили, що фактично відбулося розмежування повноважень раніше існуючого департаменту як структури міської ради на утворені нові департамент забезпечення ресурсних платежів та управління архітектури та містобудування. Тобто, Сумська міська рада не відмовилась від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам. Враховуючи вищевикладене, суди вважають, що правові акти, які стали підставою для ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та звільнення ОСОБА_1 не відповідають вимогам ст.2 КАС України. Суди також зазначили, що висновки про те, що Сумська міська рада при прийнятті рішення від 27.01.2016 №254-МР не дотрималась зазначених у ст.2 КАСУ критеріїв, містяться і у постанові Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016, про яку згадувалось вище, а саме: що прийнята у справі №587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_4, ОСОБА_5, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка О . М ., третя особа Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, про визнання протиправними рішень суб`єктів владних повноважень та їх скасування (а.с.193-196 т.1), яка залишена в силі ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 (а.с.197-204 т.1), тобто, набрала законної сили. Слід зазначити і про те, що вищевказаною постановою суду рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 №254-МР визнано протиправним і скасовано не лише із зазначених підстав, а й по причині того, що таке рішення є регуляторним актом, але при його прийнятті відповідачем було допущено порушення вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Враховуючи, що відповідно до ч.1 ст.72 КАСУ обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, в яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, суд погоджується з доводами позивачів про те, що рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 №254-МР є незаконним, оскільки не відповідає положенням Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" та принципам державної регуляторної політики. При цьому, беручи до уваги обов`язковість судових рішень, про яку йдеться у ст.14 КАСУ, суд вважає, що обставини, встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 та Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 року у справі №587/769/16-а, не можуть бути спростовані листом- роз`ясненням Державної регуляторної служби України без дати та номера (а.с.134 т.1) про те, що з урахуванням вимог статті 1 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" рішення СМР від 27.01.2016 №254-МР не містить норм регуляторного характеру. За таких обставин, суди відхилили позицію представника відповідача про те, що прийняття рішення №254-МР не потребувало всіх передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедур. Крім того, беручи до уваги встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 обставини, а також те, що текст рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 року №735-МР повністю дублює редакцію рішення №254-МР, суди дійшли висновку про те, що і рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 №735-МР є регуляторним актом, оскільки направлене на регулювання адміністративних відносин між Сумською міською радою та його виконавчим органом - департаментом містобудування та земельних відносин, підлягає застосуванню неодноразово та щодо невизначеної кількості осіб, а тому порядок і його прийняття мав відповідати положенням Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Щодо позовної вимоги про скасування рішення СМР №531-МР від 30.03.2016, яким затверджено Положення про Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, то суди зазначили, що даний документне стосується процедури звільнення, не є нормативно-правовим актом, який став підставою для ліквідації цього Департаменту та наступного звільнення позивача і, взагалі, не регулює ті питання, які в силу вимог п.19 Постанови Пленуму ВСУ від 06.11.1992 №9 "Про практику розгляду судами трудових спорів" повинні перевірятись чи аналізуватись судами під час розгляду справ про поновлення на роботі.
Положення - це локально-правовий акт, що в даному випадку визначає загальну структуру, основні правила організації та діяльності, завдання і функції, а також права та відповідальність Департаменту, як виконавчого органу міської ради. З урахуванням вищевикладеного, суди вважають вимогу ОСОБА_1 щодо скасування рішення СМР №531-МР необґрунтованою та такою, що не підлягає задоволенню. Перевіряючи дотримання відповідачем процедури звільнення ОСОБА_1, судами враховувалася правова позиція, яка висловлена Верховним Судом України у постановах від 17 жовтня 2011 року (справа № 21-237а11) та від 16 жовтня 2012 року (справа № 21-267а12) про те, що встановлена законодавством можливість ліквідації державної установи (організації) з одночасним створенням іншої, яка буде виконувати повноваження (завдання) особи, що ліквідується, не виключає, а включає зобов`язання роботодавця (держави) по працевлаштуванню працівників ліквідованої установи. Але, аналізуючи надані суду документи, суди дійшли висновку, що вищезазначені зобов`язання відповідачі не виконали та порушили трудові гарантії позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
16 грудня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 06 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року, в якій скаржник просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Сумська міська рада вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, при вирішенні даної справи, не врахували, що жодною нормою матеріального права не передбачена можливість спростування юридичного факту, за якою припинення юридичної особи через його ліквідацію слід вважати реорганізацією. Скаржник зазначає, що здійснення новоствореним виконавчим органом визначених законом повноважень, які раніше виконував ліквідований орган, є виконання вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і не є визначальним обґрунтуванням проведення реорганізації. Також відповідачем стверджується, що норми статей 25,26,42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають компетенцію міських рад та повноваження міського голови, взагалі не передбачають необхідність обґрунтування цими суб`єктами реалізації своїх повноважень. Водночас, скаржником зазначається, що причини щодо необхідності, доцільності та ефективності розділення повноважень в галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин ним наводилися у поясненнях та судовому засіданні та полягають у тому, що поєднання в повноваженнях одного виконавчого органу повноважень у галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин, не відповідають вимогам ч. 3 ст. 51 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 14 Закону України "Про архітектурну діяльність" та є правозастосовчою практикою багатьох міських рад України. Крім того, міська рада зауважує, що судами попередніх інстанцій неправомірно застосовано практику Верховного Суду України щодо реорганізації, а не ліквідації, оскільки вказані постанови стосувалися спірних правовідносин щодо поновлення у органах державної влади, а не органах місцевого самоврядування. Також скаржник вважає хибними висновки судів стосовно визнання оспорюваних рішень міської ради регуляторними актами з посиланням на те, що дана обставина встановлена при розгляді іншої справи № 587/769/16, а відтак у відповідності до ч. 1 ст. 72 КАС України, не підлягає доказуванню, оскільки звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Відтак, на думку скаржника, суд першої інстанції повинен був надати власну правову оцінку рішенню міської ради, незважаючи на постанову у справі № 587/769/16. Додатково позивач наводить інформацію, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 587/769/16 скасовані судом касаційної інстанції та вказану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. На підтвердження відсутності регуляторного характеру оспорюваних рішень міської ради, скаржник наводить роз`яснення Державної регуляторної служби України на запит № 2027/0/20-16 від 30.03.2016. Висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що пропозиція нової роботи позивачу була надана неповноважною особою - міським головою, скаржник вважає хибними, оскільки приписами ст. 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачено, що прийняття працівників на службу в органах місцевого самоврядування здійснюється міським головою. Крім того, п. 6.1. рішення міської ради № 254-МР міському голові доручено провести організаційно - правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради, тим самим підтверджуючи наявність повноважень у міського голови щодо надання пропозицій нової роботи працівникам Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради. Також скаржником наводиться твердження про помилковість обрахунку судами попередніх інстанцій кількості днів вимушеного прогулу, що становить 83 робочих дні, а не 84 робочих дні.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 20 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Позивачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З 25.10.2011 ОСОБА_7 є посадовою особою органу місцевого самоврядування та з цього часу працює у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці. Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста архітектурно-планувального відділу управління архітектури та містобудування, на яку її було переведено згідно наказу директора Департаменту Жука А .В. від 08.02.2014 №1К "Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради" у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради.