ПОСТАНОВА
Іменем України
13 листопада 2019 року
Київ
справа №587/1530/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12150/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н. А.,
суддів - Бевзенка В. М.,
Шевцової Н. В.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Сумської міської ради
на постанову Сумського районного суду Сумської області від 01 вересня 2016 року (головуючий суддя - Дашутін І.В.)
та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року (головуючий суддя - В.Б. Русанова, судді - Л.В. Курило, О.В. Присяжнюк)
у справі № 587/1530/16-а
за позовом ОСОБА_1, незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради
до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради,
треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович
про поновлення на посаді, скасування рішення, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
Короткий зміст позовних вимог
В серпні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач 1, ОСОБА_1 ), незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - позивач 2, Профспілка) звернулися до Сумського районного суду Сумської області з адміністративним позовом до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (далі - відповідач 1, Департамент), Сумської міської ради (далі - відповідач 2, скаржник), треті особи - Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича (далі - третя особа, Лисенко О.М. ), Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович " (далі - Войтенко В.В.) в якому просили:
визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 7 від 04 липня 2016 року про звільнення з роботи в департаменті містобудування те земельних відносин Сумської міської ради, у зв`язку з його ліквідацією, ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 № 735-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
поновити на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 04.07.2016 року і по день фактичного поновлення на роботі і в частині стягнення за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
Ухвалою Сумського районного суду Сумської області від 01 вересня 2016 року залишено без розгляду адміністративний позов ОСОБА_1, незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович про поновлення на посаді, скасування рішення в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради від 04.05.2016 № 735-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оскільки позивачем подано клопотання про відкликання позову у даній позовній вимозі.
Постановою Сумського районного суду Сумської області від 01 вересня 2016 року адміністративний позов ОСОБА_1, незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, Сумської міської ради, Сумської міської ради, треті особи - Сумський міський голова Лисенко Олександр Миколайович, Голова комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради Войтенко Володимир Володимирович про поновлення на посаді, скасування рішення - задоволено.
Визнано протиправним та скасовано з дати прийняття рішення комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 7 від 04 липня 2016 року про звільнення з роботи в департаменті містобудування те земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Поновлено на роботі в департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання.
Стягнуто з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 04.07.2016 року і по день фактичного поновлення на роботі і в частині стягнення за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання.
Встановлено контроль за виконанням судового рішення у даній справі шляхом подання департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та Сумською міською радою звіту про виконання даного рішення в 3-х денний строк з дати отримання тексту судового рішення в частині негайного виконання цього рішення щодо поновлення ОСОБА_1 на роботі у вищевказаній посаді та здійснення йому виплати за один місяць та в 3-х денний строк з дати набрання чинності цього рішення в частині здійснення повної виплати позивачеві за час вимушеного прогулу та виплати середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по заробітній платі.
Стягнуто з Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 700 (сімсот) гривень компенсації витрат на правову допомогу в адміністративній справі.
Стягнуто з Сумської міської ради 1102 (одну тисячу сто дві) гривні 40 копійок судового збору в дохід держави.
Задовольняючи вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки рішення Сумської міської ради № 735-МР від 04.05.2016 було оприлюднено 10.05.2016, то саме з цієї дати воно набрало чинності. Таким чином, у період з 10.05.2016 року по 10.07.2016 року управління архітектури та містобудування Сумської міської ради мало б виконати зобов`язання по працевлаштуванню ОСОБА_1, шляхом переведення його з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради із забезпеченням його рівнозначною посадою і виплатою середнього заробітку. Згідно протоколу № 7 засідання комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 04.07.2016 року, прийнято рішення про звільнення ОСОБА_1 з займаної ним посади в департаменті на підставі рішення Сумської міської ради № 735-МР від 04.05.2016 року (13). Таким чином, ОСОБА_1 звільнено до спливу двохмісячного строку, наданого даним рішенням міської ради на переведення його з департаменту містобудування та земельних відносин до управління архітектури та містобудування Сумської міської ради. Крім того, суд, посилаючись на приписи ч. 1 ст. 72 КАС України, відповідно до яких, обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній справі, що набрала законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, в яких беруть участі ті самі особи або особа, щодо якої встановлені ці обставини, погодився з доводами позивачів про те, що рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР є незаконним і з тієї підстави, що при його прийнятті відповідачем не додержано положень Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Беручи до уваги встановлені постановою Сумського районного суду Сумської області по справі № 587/769/16-а від 29.04.2016 року обставини, а також те, що текст рішення Сумської міської ради № 735-МР від 04.05.2016 року повністю дублює редакцію рішення № 254-МР від 27.01.2016 року, суд приходить до висновку, що і рішення Сумської міської ради № 735-МР від 04.05.2016 року є регуляторним актом, оскільки: направлено на врегулювання адміністративних відносин між Сумської міською радою та його виконавчим органом - департаментом містобудування та земельних відносин; підлягає застосуванню неодноразово та щодо невизначеної кількості осіб. Відтак, враховуючи факт відсутності проведення відповідачем аналізу регуляторного впливу і безпосередньо самого оприлюднення рішення Сумської міської ради № 735-МР від 04.05.2016 року, як проекту регуляторного акту, суд дійшов висновку, що таке рішення також є незаконним. Крім того, аналізуючи зміст оспорюваних рішень міської ради, до новоутвореного Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради було приєднано управління майна комунальної власності Сумської міської ради, тобто в даному випадку Сумська міська рада реорганізувала управління шляхом приєднання до новоутвореного виконавчого органу, і як з`ясовано в судовому засіданні, під час такої реорганізації було переведено всіх без винятку працівників такого управління. Тобто, Сумська міська рада не відмовилася від функцій і завдань, які виконував Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а фактично передала їх новоствореним виконавчим органам - Департаменту забезпечення ресурсних платежів і Управлінню архітектури та містобудування Сумської міської ради. З огляду на вищезазначене, суд вважає, що правові акти, які стали підставою для ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та подальшого звільнення позивача - ОСОБА_1 не відповідають вимогам ст. 2 КАС України.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року апеляційну скаргу Сумської міської ради задоволено частково.
Постанову Сумського районного суду Сумської області від 01.09.2016р. по справі № 587/1530/16-а змінити, виклавши абзац третій постанови суду в наступній редакції:
" Стягнути з департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 04.07.2016 року по 01 вересня в сумі 8 056,84 грн. (вісім тисяч п`ятдесят шість гривень 84 копійки), з урахуванням податків та зборів, в частині стягнення за один місяць звернути судове рішення до негайного виконання".
В іншій частині постанову Сумського районного суду Сумської області від 01.09.2016р. по справі № 587/1530/16- а залишити без змін.
Змінюючи постанову суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції підтримав висновки суду попередньої інстанції про неправомірність звільнення ОСОБА_1 та необхідність поновлення останнього на посаді. Однак, Харківський апеляційний адміністративний суд зазначив, що постановляючи рішення про задоволення позовних вимог, суд першої інстанції помилково не визначив суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу, яка підлягає стягненню, що і зумовило зміни судом апеляційної інстанції рішення Сумського районного суду Сумської області у даній частині.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
19 грудня 2016 року на адресу суду касаційної інстанції надійшла касаційна скарга Сумської міської ради на постанову Сумського районного суду Сумської області від 01 вересня 2016 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2016 року, в якій просить скасувати зазначені рішення судів та ухвалити нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
В обґрунтування поданої касаційної скарги Сумська міська рада вказує на те, що суди першої та апеляційної інстанцій, при вирішенні даної справи, не врахували, що жодною нормою матеріального права не передбачена можливість спростування юридичного факту, за якою припинення юридичної особи через його ліквідацію слід вважати реорганізацією. Скаржник зазначає, що здійснення новоствореним виконавчим органом визначених законом повноважень, які раніше виконував ліквідований орган, є виконання вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" і не є визначальним обґрунтуванням проведення реорганізації. Також відповідачем стверджується, що норми статей 25,26,42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", які визначають компетенцію міських рад та повноваження міського голови, взагалі не передбачають необхідність обґрунтування цими суб`єктами реалізації своїх повноважень. Водночас, скаржником зазначається, що причини щодо необхідності, доцільності та ефективності розділення повноважень в галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин ним наводилися у поясненнях та судовому засіданні та полягають у тому, що поєднання в повноваженнях одного виконавчого органу повноважень у галузі будівництва та у сфері регулювання земельних відносин, не відповідають вимогам ч. 3 ст. 51 ЗУ "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 14 Закону України "Про архітектурну діяльність" та є правозастосовчою практикою багатьох міських рад України. Крім того, міська рада зауважує, що судами попередніх інстанцій неправомірно застосовано практику Верховного Суду України щодо реорганізації, а не ліквідації, оскільки вказані постанови стосувалися спірних правовідносин щодо поновлення у органах державної влади, а не органах місцевого самоврядування. Також скаржник вважає хибними висновки судів стосовно визнання оспорюваних рішень міської ради регуляторними актами з посиланням на те, що дана обставина встановлена при розгляді іншої справи № 587/769/16, а відтак у відповідності до ч. 1 ст. 72 КАС України, не підлягає доказуванню, оскільки звільнення від доказування не має абсолютного характеру і не може сприйматися судом як неможливість спростування під час судового розгляду обставин, які зазначені в іншому судовому рішенні. Відтак, на думку скаржника, суд першої інстанції повинен був надати власну правову оцінку рішенню міської ради, незважаючи на постанову у справі № 587/769/16. Додатково позивач наводить інформацію, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у справі № 587/769/16 скасовані судом касаційної інстанції та вказану справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції. На підтвердження відсутності регуляторного характеру оспорюваних рішень міської ради, скаржник наводить роз`яснення Державної регуляторної служби України на запит № 2027/0/20-16 від 30.03.2016. Висновки судів попередніх інстанцій стосовно того, що пропозиція нової роботи позивачу була надана неповноважною особою - міським головою, скаржник вважає хибними, оскільки приписами ст. 10 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" передбачено, що прийняття працівників на службу в органах місцевого самоврядування здійснюється міським головою. Крім того, п. 6.1. рішення міської ради № 254-МР міському голові доручено провести організаційно - правові заходи щодо переведення, вивільнення працівників виконавчих органів Сумської міської ради, тим самим підтверджуючи наявність повноважень у міського голови щодо надання пропозицій нової роботи працівникам Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 грудня 2016 року відкрито касаційне провадження за даною касаційною скаргою.
Позивачем заперечення чи відзиву на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 12 листопада 2019 року зазначену касаційну скаргу прийнято до провадження та призначено до касаційного розгляду у попередньому судовому засіданні.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
З 2014р. ОСОБА_1 працював в органах місцевого самоврядування, остання посада, яку обіймав позивач перед звільненням - головний спеціаліст відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку був переведений з реорганізованого управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради наказом директора Департаменту містобудування та земельних відносин № 1-К від 08.02.2014 року, що підтверджується наказом, трудовою книжкою. (а.с. 37, 39).
27.01.2016р. Сумською міською радою прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", яким вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та утворити замість нього з правом юридичної особи - управління архітектури та містобудування Сумської міської ради, а також департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с. 28-33).
Зазначене рішення було позивачем оскаржено в судовому порядку та постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016р. скасовано. За наслідками апеляційного оскарження, ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016р. постанова суду залишена без змін.
Позивачу ОСОБА_1, надано попередження про звільнення, з посиланням на рішення № 254-МР від 27.01.2016р. у зв`язку із скороченням його посади за п. 1 ст. 40 КЗпП України, за підписом міського голови, яке ним отримано 04.03.2016 року (а.с. 116).
Підставою попередження про звільнення позивача є рішення відповідача від 27.01.2016р. № 254-МР, яким передбачено ліквідацію з 05.05.2016 року Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.