ПОСТАНОВА
Іменем України
06 листопада 2019 року
Київ
справа №826/5621/17
адміністративне провадження №К/9901/8447/19, К/9901/8509/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стрелець Т.Г.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
за участю:
секретаря судового засідання: Приходько Н.І.
представника позивача та третьої особи - Ярошенка С.М.
представника відповідача - Усачової А.І.
представників Акціонерного товариства "Укртрансгаз" - Болдіна В.В., Галкіна В.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу №826/5621/17
за позовом Народного депутата України ОСОБА_3 до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа - ОСОБА_2, про визнання протиправною, незаконною та скасування постанови в частині, провадження по якій відкрито
за касаційними скаргами Акціонерного товариства "Укртрансгаз" та Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2017 року (головуючий суддя - Федорчук А.Б.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року (колегія суддів у складі головуючого судді: Коротких А.Ю., суддів: Ганечко О.М., Сорочка Є.О.)
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Народний депутат України ОСОБА_3 звернувся до Окружного адміністративного суду м.Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), третя особа - ОСОБА_2, в якому просив:
1.1. визнати протиправною та незаконною постанову НКРЕКП від 10.04.2017 року № 494 в частині посилання в пункті 1 Переліку деяких постанов НКРЕКП, що скасовуються, на "рядки 8-52 додатку до";
1.2. скасувати з моменту прийняття формулювання "рядки 8-52 додатку до" в пункті 1 Переліку деяких постанов НКРЕКП, що скасовуються, затвердженого постановою НКРЕКП від 10.04.2017 року № 494.
2. Позовна заява мотивована тим, що НКРЕКП скасовуючи Постанову НКРЕКП від 28.03.2017 р. № 348 лише в частині (рядок 8-52 додатку до цієї Постанови) діяла всупереч прийнятому одноголосно усному рішенню на відкритому засіданні НКРЕКП від 10.04.2017 р., а відтак порушила порядок та спосіб, передбачений статтею 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" оформлення у Постанові усного рішення НКРЕКП про скасування деяких Постанов НКРЕКП, що є підставою для визнання протиправною Постанови НКРЕКП від 10.04.2017 р. № 494 в частині скасування рядків 8-52 Постанови НКРЕКП від 28.03.2017 р. № 348.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 серпня 2017 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року, адміністративний позов задоволений повністю.
4. Рішення судів мотивовані тим, що п. 1 Постанови №494 НКРЕКП фактично внесено зміни в постанову НКРЕКП від 28.03.2017 року №348 "Про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для ПАТ "Укртрансгаз", а не скасовано її в цілому. Таким чином, НКРЕКП порушила порядок та спосіб, передбачений статтею 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" щодо оформлення у Постанові усного рішення НКРЕКП про скасування деяких Постанов НКРЕКП.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Акціонерне товариство "Укртрансгаз" та Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг звернулися до Верховного Суду із касаційними скаргами, в яких просять їх скасувати та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
В обґрунтування касаційних скарг заявники зазначили, що суд апеляційної інстанції залишив поза увагою доводи відповідача про відсутність у позивача правових підстав для звернення до суду із даним позовом. У ході судових засідань позивач не надав жодних доказів застосування до нього оскаржуваної постанови НКРЕКП.
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг також вказала, що відповідно до протоколу засідання НКРЕКП від 10.04.2017 року №35 на зазначеному засіданні було розглянуто питання про призупинення дії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП з метою недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу та прийнято рішення щодо скасування попередніх рішень про встановлення тарифів на послуги транспортування та розподілу природного газу як плати за потужність, за результатами якого НКРЕКП ухвалила постанову №494 "Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". В результаті прийняття даної постанови з 01.04.2017 року діють тарифи, визначені постановами НКРЕКП від 29.12.2015 №3159, від 24.03.2016 №421-463, від 26.05.2016 №850. При цьому, ніякого подвоєння встановлених тарифів на послуги розподілу природного газу для газорозподільних підприємств та на транспортування природного газу магістральними газопроводами для ПАТ "Укртрансгаз" не відбулося.
Касатор - НКРЕКП наголосила, що в порушення норм процесуального права, судом апеляційної інстанції не було розглянуто клопотань НКРЕКП про скасування заходів забезпечення позову.
Акціонерне товариство "Укртрансгаз" у своїй касаційній скарзі зазначило, що оскаржуваними судовими рішеннями фактично скасовано тарифи на послуги транспортування природного газу для точок входу до газотранспортної системи (для газовидобувних підприємств), передбачених пунктами 1 - 7 Постанови НКРЕКП від 28.03.2017 № 348. Таким чином, відсутність чинних тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу до газотранспортної системи та точок виходу з газотранспортної системи АТ "Укртрансгаз" унеможливлює отримання АТ "Укртрансгаз" від суб`єктів ринку природного газу (зокрема - від газовидобувних підприємств, що подають природний газ в газотранспортну систему Товариства) плати за фактичне використання ними потужності відповідних точок входу до газотранспортної системи АТ "Укртрансгаз" через відсутність однієї з істотних умов договору - вартості послуги розподілу потужності.
Касатор звернув увагу на те, що на засіданні НКРЕКП 10.04.2017 року Відповідачем, на підставі доповіді та відповідного письмового обґрунтування Директора Департаменту із регулювання відносин у нафтогазовій сфері ОСОБА_5 було винесено на голосування НКРЕКП та прийнято рішення про скасування та внесення необхідних змін до попередньо прийнятих НКРЕКП нормативно-правових актів, в тому числі - про внесення змін до постанови НКРЕКП "Про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для АТ "Укртрансгаз"" від 28 березня 2017 року № 348 у відповідній частині. Зокрема, було скасовано рядки 8 - 52 додатку до зазначеної постанови НКРЕКП від 28 березня 2017 року № 348 в частині встановлення тарифів для віртуальних точок виходу з ГТС до газорозподільних систем, що є складовою тарифу на послуги розподілу природного газу, який побутові споживачі природного газу сплачують газорозподільним підприємствам.
Акціонерне товариство "Укртрансгаз" також вказало, що відповідно до матеріалів відеозапису відкритого засідання НКРЕКП 10.04.2017 представники фракції Радикальної партії Олега Ляшка та голова НКРЕКП п. ОСОБА_4 наголошували на необхідності скасування саме тих постанов НКРЕКП, які набрали чинності 01.04.2017, що призводили до підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу. В свою чергу, тарифи, встановлені рядками 1-7 постанови НКРЕКП від 28.03.2017 № 348 для газовидобувних підприємств, на підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу не впливають, оскільки ціну на природний газ для потреб населення та для виробництва теплової енергії для потреб населення регулює Кабінет Міністрів України, шляхом покладення на окремих суб`єктів ринку природного газу спеціальних обов`язків, на підставі Закону України "Про ринок природного газу".
Касатор зауважив, що тарифи, встановлені рядками 1-7 постанови НКРЕКП від 28.03.2017 № 348 для газовидобувних підприємств, на підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу не впливають, оскільки ціну на природний газ для потреб населення та для виробництва теплової енергії для потреб населення регулює Кабінет Міністрів України, шляхом покладення на окремих суб`єктів ринку природного газу спеціальних обов`язків, на підставі Закону України "Про ринок природного газу".
6. Ухвалами відкриті касаційне провадження за касаційною скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 травня 2017 року.
7. Верховний Суд ухвалою від 25 квітня 2019 року прийняв до провадження вищезазначену касаційну скаргу.
8. Позивач надав відзив на касаційні скарги, в якому просив залишити їх без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. 04.04.2017 року на веб-сайті НКРЕКП розміщено інформацію про засідання Комісії, що проводилось у формі відкритого слухання, із зазначенням питань порядку денного, зокрема про призупинення дії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП з метою недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів газу.
10. На офіційному веб-сайті НКРЕКП в розділі "Матеріали до засідання на 10 квітня 2017 року" було розміщено "Обґрунтування Департаменту із регулювання відносин у нафтогазовій сфері до рішення про призупинення дії та внесення змін до деяких постанов НКРЕКП з метою недопущення підвищення загального рахунку для побутових споживачів природного газу" (надалі - Пояснювальна записка), з додатками Проектів внесення змін до постанов НКРЕКП від 28.03.2017 року №348-386, 388-391.
11. В Пояснювальній записці зазначено наступне: "З огляду на зазначене вище, з метою сприяння захисту вразливих споживачів та соціального захисту побутових споживачів, Департамент пропонує внести зміни до постанов НКРЕКП від 28.03.2017 року № 348-386, 388-391. Департаментом розроблено відповідні проекти постанов НКРЕКП, які пропонуються НКРЕКП до розгляду та затвердження", до матеріалів справи залучено копії документів взятих з офіційного веб-сайту НКРЕКП.
12. 10 квітня 2017 року НКРЕКП було прийнято постанову №494 "Про скасування деяких постанов Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (надалі - Постанова №494).
13. У відповідності до п. 1 Постанови №494, скасовано деякі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, а саме: рядки 8 - 52 додатку до постанови НКРЕКП від 28.03.2017 року N 348 "Про встановлення тарифів на послуги транспортування природного газу для споживачів України для точок входу і точок виходу для ПАТ "Укртрансгаз".
14. Не погоджуючись із прийнятою Постановою, вважаючи її незаконною та такою, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду із позовом за захистом порушених прав та законних інтересів.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
16. Аналізуючи доводи, викладені у касаційних скаргах, колегія суддів дійшла наступних висновків.
17. "У відповідності до частин 1-3 статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року №1540-VIII(далі - Закон №1540-VIII) Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
18. Згідно зі ст. 3 Закону №1540-VIII, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
19. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
20. Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
21. Частинами 1, 2 ст. 14 Закону №1540-VIII, встановлено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
22. Відповідно до п. 1.1, п. 1.4 Регламенту Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг затвердженого постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг 06 грудня 2016 року №2133 (надалі - Регламент №2133), цей Регламент установлює порядок організації діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), пов`язаної із здійсненням її повноважень. НКРЕКП у межах своїх повноважень, на підставі та на виконання актів законодавства видає постанови і розпорядження, організовує і контролює їх виконання. Голова НКРЕКП видає накази з питань щодо державного регулювання діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг. Керівник апарату видає накази, розпорядження та доручення з питань, що належать до його компетенції відповідно до Закону України "Про державну службу" та розподілу функціональних обов`язків.