ПОСТАНОВА
Іменем України
05 листопада 2019 року
Київ
справа №804/4585/18
адміністративне провадження №К/9901/16794/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Саприкіної І.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача: прокурора Насадчук Ж.Д.
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 804/4585/18
за позовом виконувача обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області
до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради,
треті особи: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховний комплекс № 41 "Середня загальноосвітня школа вільного розвитку - дошкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою заступника прокурора Дніпропетровської області
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Ількова В.В. від 14 січня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Шальєвої В.А., Білак С.В., Малиш Н.І. від 13 травня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року виконувач обов`язків керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до суду з позовом до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради (далі - Департамент гуманітарної політики, відповідач), треті особи: Комунальний заклад освіти "Навчально-виховний комплекс № 41 "Середня загальноосвітня школа вільного розвитку - дошкільний навчальний заклад" Дніпровської міської ради, Дніпровська міська рада (далі - КЗО "НВК № 41", Дніпровська міськрада, треті особи), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм земельного законодавства щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку площею 0,9241 га, що знаходиться під КЗО "НВК № 41" Дніпровської міської ради;
- зобов`язати Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом КЗО "НВК № 41" Дніпровської міської ради площею, 0,9241 га та передати земельну ділянку, площею 0,9241 га, що знаходиться за адресою: вул. С. Ковалевської, 71а, у постійне користування навчальному закладу, який фактично на ній розташований.
В обґрунтування позовних вимог зазначено, що відсутність правовстановлюючих документів на земельну ділянку під навчальним закладом може створювати передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеною земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей. Крім того, позивач зазначив про те, що за цим позовом прокурор набуває статусу позивача, оскільки орган, уповноважений здійснювати функції щодо покладення на комунальний навчальний заклад зобов`язання оформити належним чином права користування земельною ділянкою, відсутній.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах комунального закладу КЗО "НВК № 41" ДМР, а не держави, при цьому КЗО "НВК № 41" ДМР є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, тобто може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушуються його права.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року змінено мотивувальну частину рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року. Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції дійшов до висновку, що судом першої інстанції помилково не застосовано приписи пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України, яка встановлює, що позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Залишаючи резолютивну частину рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року без змін, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прокурором не доведено необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу саме прокурором, а також не обґрунтовано підстави звернення до суду.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нову постанову, якою позовні вимоги задовольнити.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 12 червня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 804/4585/18, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області.
Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі заступника прокурора.
Ухвалою Верховного Суду від 25 вересня 2019 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 08 жовтня 2019 року.
Під час розгляду справи було оголошено перерву до 15 жовтня 2019 року та до 05 листопада 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що рішенням від 22 липня 2015 року № 140/66 "Про надання дозволу комунальним та державним закладам і установам на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок по фактичному розміщенню об`єктів нерухомого майна" на підставі клопотання комунальних та державних закладів і установ щодо надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, графічних матеріалів, на яких зазначено бажане місце розташування земельних ділянок по фактичному розміщенню об`єктів нерухомого майна, керуючись Земельним кодексам України, Законом України "Про місцеве самоврядування", Дніпровська міськрада вирішила:
- надати КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель та споруд школи № 41 по вул. С . Ковалевської, 71 а;
- зобов`язати комунальний заклад згідно з вимогами, передбаченими чинним законодавством, розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у суб`єктів господарювання, що є розробниками документації із землеустрою, та після його погодження, відповідно до чинного законодавства подати цей проект до міської ради для прийняття відповідного рішення.
Згідно положень пунктів 1.1, 1.4 Статуту КЗО "НВК № 41 ШВР" ДМР, затвердженого наказом Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради № 272 від 23 листопада 2016 року, КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради знаходиться у комунальній власності територіальної громади міста, власником навчального закладу є територіальна громада міста в особі Дніпровської міської ради.
Заклад освіти здійснює свою діяльність у підпорядкуванні Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради. Відповідно до пункту 4.1 Статуту управління навчальним закладом здійснюється Департаментом гуманітарної політики Дніпровської міської ради, яке є представником власника. Безпосереднє керівництво навчальним закладом здійснює його директор. Права на будівлі та споруди КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради, розташовані за адресою: м. Дніпро, вул. С. Ковалевської, 71 а, зареєстровані в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, що підтверджується свідоцтвом про право власності.
Площа земельної ділянки, на якій розташовані приміщення навчального закладу, становить 0,9241 га.
Правовстановлюючі документи на земельну ділянку під КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради площею 0,9241 га, який розташовано за адресою: м. Дніпро, вул. С. Ковалевської, 71 а, відсутні.
З приводу вищевказаного, прокуратура звернулася до КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради із запитом щодо оформлення земельної ділянки загальною площею 0,9241 за адресою: м . Дніпро, вул . С. Ковалевської, 71 а.
Листом № 29 від 16 травня 2018 року КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради повідомило про те, що рішенням сесії Дніпровської міської ради № 140-66 від 22 липня 2015 року був отриманий дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки по фактичному розміщенню будівель і споруд КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради по вул. С . Ковалевської, 71 а у м. Дніпрі .
Також директором КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради було повідомлено прокуратуру про те, що їх заклад 27 липня 2016 року звертався із клопотанням до відділу освіти Індустріальної районної у місті ради щодо виділення коштів для оплати землевпорядних коштів, проте подальше вирішення цього питання було призупинене через відсутність асигнування.
Листом № 109-а-1992 від 07 травня 2018 року Дніпропетровська місцева прокуратура № 1 Дніпропетровської області звернулась до Дніпровської міської ради, в якому просила надати копії правовстановлюючих документів КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради, рішення про створення, статут та інші.
Судами також встановлено, що відповідно до пункту 6 рішення сесії Дніпровської міськради за № 24/15 від 20 жовтня 2016 року КЗО "НВК № 41 ШВР" Дніпровської міської ради з 01 січня 2017 року залишається на власному балансі.
Листом № 12/2-392 від 26 квітня 2018 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до Дніпровської міської ради щодо виділення додаткових коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації будівель і споруд комунальних закладів.
Листом № 7/11-1355 від 18 травня 2018 року Дніпровською міською радою було надано відповідь на лист № 109а-1910 від 04 травня 2018 року, в якому зазначено про те, що відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, інформація та копії документів, які запитуються, можуть бути надані при уточненні номера кримінального провадження, номера судової справи або наявності загрози порушень інтересів держави. Щодо надання копій правовстановлюючих документів на земельні ділянки зазначено, що відповідно до частини другої статті 159 Кримінального процесуального кодексу України тимчасовий доступ до речей і документів здійснюється на підставі ухвали слідчого судді, суду.
Також, 04 липня 2018 року Департамент гуманітарної політики Дніпровської міської ради звернувся до Дніпровської міської ради з листом № 12/1-662, в якому просив розглянути можливість виділення додаткових коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації.
Відтак, на день звернення прокуратури із цим позовом правовстановлюючих документів на земленьку площею 0,9241 га, що знаходиться під КЗО "НВК № 41" Дніпровської міської ради, належним чином оформлено не було.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі заступник прокурора Дніпропетровської області зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до необґрунтованого висновку про недоведеність прокурором необхідності захисту інтересів держави та комунального закладу та наявності підстав для звернення до суду, оскільки у позовній заяві було визначено, у чому полягає порушення інтересів держави та наведено підстави звернення до суду, а саме: інтереси держави у даному випадку полягають у необхідності неухильного та ефективного виконання органами місцевого самоврядування та їх посадовими особами, як учасниками освітньої діяльності, законодавчих обов`язків щодо створення належних та безпечних умов для здобуття освіти. Скаржник також зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що підставою для звернення до суду прокурором є відсутність органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у спірних правовідносинах.
Крім того, заступник прокурора Дніпропетровської області зазначив, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували під час винесення оскаржуваних рішень правової позиції, що викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 25 вересня 2018 року у справі № 804/2244/18, відповідно до якої у прокурора є право звертатися до суду з позовами до органів місцевого самоврядування з вимогою про необхідність виконати покладені на них законом зобов`язання.
Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора Дніпропетровської області не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14 січня 2019 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 13 травня 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, дійшли висновку, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним у зв`язку з наступним.
Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).