ПОСТАНОВА
Іменем України
08 листопада 2019 року
Київ
справа №400/2866/18
адміністративне провадження №К/9901/19790/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого cудді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Гордієнко Т.О. від 04.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Коваля М.П., суддів: Димерлія О.О., Єщенка О.В. від 06.06.2019
у справі № 400/2866/18
за позовом ОСОБА_1
до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради
про визнання протиправними дій, визнання нечинним та скасування припису, визнання нечинним та скасування постанови,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до суду першої інстанції з позовом до Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради (далі також - Управління ДАБК, відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії відповідача щодо складання акта про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 22.08.2018 №103, протоколу про адміністративне правопорушення від 22.08.2018, припису про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.08.2018 №51 та постанови по справі про адміністративне правопорушення від 31.08.2018 № 41/1; визнати нечинними та скасувати припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 22.08.2018 № 51 та постанову по справі про адміністративне правопорушення від 31.08.2018 № 41/1.
2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.02.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис № 51 від 22.08.2018; скасовано постанову від 31.08.2018 № 41/1 та закрито справу про адміністративне правопорушення.
3. 15.07.2019 від Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради надійшла касаційна скарга на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 04.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019, в яких просить такі скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити у повному обсязі.
4. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.07.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 22.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 20.09.2019 від відповідача до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити оскаржувані рішення без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивачу належить 1/5 частки житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
8. На підставі звернення фізичної особи ОСОБА_2 відповідачем видано наказ від 16.08.2018 №242, яким доручено провести позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1 в період з 20.08.2018 по 22.08.2018.
9. 16.08.2018 позивачу направлено лист №444/22.01-20 на адресу АДРЕСА_2 про проведення позапланової перевірки.
10. За наслідками позапланової перевірки відповідачем складено акт про недопущення посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю на об`єкти будівництва, підприємства будівельної галузі для виконання покладених на них функцій від 22.08.2018 №103, яким встановлено порушення пункту 1 частини 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі також - Закону №3038-VI) та підпункту 1 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553.
11. 22.08.2018 відповідачем прийнято припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил №51, яким встановлено, що позивачем не допущено посадову особу відповідача на об`єкт для проведення позапланової перевірки, не надано необхідні документи для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, та викладено вимогу про усунення порушення містобудівного законодавства шляхом допущення посадових осіб Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на об`єкт будівництва, що знаходиться за адресою: АДРЕСА_5. Термін виконання до 07.09.2018.
12. Також 22.08.2018 за наслідками перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення відповідно до статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статей 254, 255 та 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення за вчинення правопорушення, передбаченого абзацом 2 статті 188-42 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі також - КУпАП), та визначено, що розгляд справи про адміністративне правопорушення відбудеться 31.08.2018 о 10.00 год.
13. Постановою №41/1 від 31.08.2018 встановлено, що позивач 22.08.2018 не допустив посадових осіб Управління для проведення позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, а також не надав необхідних документів для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, відтак на нього накладено штраф в сумі 6 800,00 грн за вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого абзацом 4 статті 188-42 КУпАП.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
14. Позивач позовні вимоги обґрунтовував тим, що не знав та міг знати про позапланову перевірку, оскільки належним чином не був повідомлений про її проведення.
15. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що позивача листом №444/22.01-20 повідомлено про проведення перевірки, а відтак доводи позовної заяви є необґрунтованими та задоволенню не підлягають.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, частково задовольняючи позов, виходив з того, що позивач не був належним чином повідомлений про проведення позапланової перевірки дотримання вимог містобудівного законодавства за адресою: АДРЕСА_1 у період з 20.08.2018 по 22.08.2018 та не чинив ніяких перешкод у здійсненні державного архітектурного-будівельного контролю. Управління Державного архітектурно-будівельного контролю Миколаївської міської ради, приймаючи оскаржувані рішення, діяло з порушенням норм законодавства України, чим порушило права позивача, оскільки в діях такого відсутній склад правопорушення, передбачений абзацом 4 статті 188-42 КУпАП. Позовні вимоги в частині визнання протиправним дій відповідача задоволенню не підлягають, оскільки протокол та акт не є рішеннями суб`єкта владних повноважень, не спричиняють будь-яких прав та обов`язків осіб чи суб`єктів владних повноважень, а отже не породжують правовідносин, що можуть бути предметом спору; позивачем всупереч статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не обґрунтовано, в чому полягає протиправність дій відповідача, оскільки відповідно до вимог чинного законодавства відповідач має права при здійсненні державного архітектурно будівельного контролю складати протокол, акт та припис. Крім того, права позивача порушені приписом та постановою про накладання штрафу та в разі їх скасування будуть відновлені.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
17. Касаційна скарга обґрунтована такими доводами. Управлінню ДАБК не було відомо про адресу проживання ОСОБА_1, а отже листування здійснювалось за адресою проведення будівельних робіт щодо об`єкта, який належить на праві власності позивачу. 16.08.2018 позивачу направлено лист №444/22.01-20, яким повідомлено про проведення перевірки, однак відправлення не вручене під час доставки через інші причини. Відповідач не може та не повинен відповідати за прийняття особою належним чином відправленого поштового відправлення. Недопущення відповідача може здійснюватися шляхом бездіяльності та невиконання законних вимог посадових осіб Управління ДАБК. Крім того, судами попередніх інстанцій при розгляді справи не взято до уваги ухвалу Заводського районного суду м.Миколаєва у справі №487/4325/18 від 16.07.2018, згідно з якою заяву представника позивача Душаченка В.В. про забезпечення позову задоволено, заборонено проведення будь-яких будівельних робіт та пов`язаних із ними підготовчих на земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_1
18. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_1 обґрунтовував свою позицію доводами, викладеними в позовній заяві.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
20. Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
22. Відповідно до частини 1 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
23. Частиною 3 вказаної статті передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню; складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; у разі виявлення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, містобудівних умов та обмежень, затвердженого проекту або будівельного паспорта забудови земельної ділянки видавати обов`язкові для виконання приписи; одержувати в установленому законодавством порядку від органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, фізичних осіб інформацію та документи, необхідні для здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.
24. Процедуру здійснення заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначає Порядок, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
25. Згідно з пунктом 2 цього Порядку державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням: вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції; порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи; інших вимог, установлених законодавством, будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
26. Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
27. Згідно з пунктами 7-9 Порядку № 553 підставою для проведення позапланової перевірки, зокрема, є звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог містобудівного законодавства.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.