ПОСТАНОВА
Іменем України
08 листопада 2019 року
Київ
справа №420/914/19
адміністративне провадження №К/9901/22169/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Одеського окружного адміністративного суду у складі судді Левчук О.А. від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Єщенка О.В., суддів: Димерлія О.О., Коваля М.П. від 04.07.2019
у справі № 420/914/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області
про визнання дій протиправними, зобов`язання вчинити дії
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2019 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі також - відповідач), в якому просив: визнати протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Одеській області відносно відмови видати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, оформленої листом Головного управління Держгеокадастру у Одеській області №М-13550/0-7702/0/37-18 від 29.10.2018, за його клопотанням від 02.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів); зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Одеській області ухвалити наказ (рішення) організаційно-розпорядчого характеру за його заявою від 02.10.2018 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою про відведення безоплатно у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 2,0 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, у задоволенні позову відмовлено.
3. 06.08.2019 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким адміністративний позов задовольнити повністю.
4. Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.08.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Коваленко Н.В.
5. Ухвалою Верховного Суду від 14.08.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
6. 12.09.2019 до Верховного Суду від відповідача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому просить таку залишити без задоволення, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 24.04.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2019 - без змін.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Як встановлено судами попередніх інстанцій, 02.10.2018 позивач звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області із заявою, в якій просив надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, орієнтовною площею 2,0 га, за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів).
8. У вказаній заяві позивач вказав на невикористання права щодо безкоштовної передачі у власність земельної ділянки за даним цільовим призначенням та долучив до неї графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, копію паспорта, копію реєстраційного номера облікової картки платника податків, копію посвідчення про право на пільги, встановлені законодавством України для ветеранів війни - учасників бойових дій та копію довідки про безпосередню участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальної цілісності України.
9. За результатами розгляду вказаного клопотання позивача Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області листом від 29.10.2018 № М-13550/0-7702/0/37-18 повідомлено, що Головним управлінням Держземагентства в Одеській області наказом від 18.09.2014 № 77 "Про затвердження переліку земельних ділянок" із змінами внесеними наказом від 12.09.2018 № 219 "Про доповнення переліку земельних ділянок" затверджений перелік земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами і до якого включена земельна ділянка, що вказана в заяві. На підставі частини 3 статі 136 Земельного кодексу України Головним управління Держгеокадастру в Одеській області відмовлено у наданні дозволу на розроблення проекту відведення земельної ділянки.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
10. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що будь-які перешкоди для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства у відповідача відсутні; зазначені ним підстави для відмови не відповідають законодавству та порушують його право на першочергове отримання земельної ділянки, передбачене Законом України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту".
11. Представник відповідача заперечував щодо задоволення позовних вимог, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте відповідачем у межах наданих йому повноважень, оскільки наказом відповідача від 12.09.2018 № 219 включено спірну земельну ділянку до переліку земельних ділянок, право оренди на які виставляється на земельні торги окремими лотами. Наявність у чинному законодавстві обмежень щодо передачі у користування земельної ділянки, віднесеної до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах, є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки. Передача земельних ділянок у постійне користування належить до дискреційних повноважень відповідача.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що оскільки на момент звернення позивача до відповідача із клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки така була включена до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах, відмова у задоволенні вказаного клопотання відповідає вимогам земельного законодавства, а тому є правомірною і підстави для зобов`язання суб`єкта владних повноважень вчинити певні дії в судовому порядку відсутні.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ НА НЕЇ
13. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що такими не враховано, що спірна земельна ділянка не є сформованою, їй не присвоєно кадастровий номер, відтак така не є об`єктом цивільних прав; права на неї не виставлено на торги, з огляду на що судами помилково застосовано положення статті 136 Земельного кодексу України. Посилання суду першої інстанції на постанову Верховного Суду від 02.10.2018 у справі №806/3708/18 в якості обґрунтування врахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду, є необґрунтованими, оскільки обставини у вказаній справі та у справі, що розглядається, не є аналогічними. Лист №М-13550/0-7702/0/37-18 від 29.10.2018 не є належною відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, оскільки відповідне рішення має бути оформленим у формі наказу, та свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити згідно з вимогами чинного законодавства України.
14. У відзиві на касаційну скаргу представник відповідача посилається на те, що на момент прийняття оскаржуваного рішення спірна земельна ділянка була включеною до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних аукціонах, відтак відповідач обґрунтовано відмовив у задоволенні клопотання позивача про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки. Вирішення питання щодо надання або відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність є дискреційними повноваженнями відповідача та суд не може втручатися у такі.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
15. Перевіривши доводи касаційної скарги, правильність застосування норм матеріального та процесуального права судами попередніх інстанцій, Суд зазначає наступне.
16.Згідно з положенням частини 4 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
17. Відповідно до 1, 2 та 3 статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
18. Крім того, стаття 2 та частина 4 статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19. Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що ї передбачені Конституцією та законами України.
20. Згідно з частинами 1, 2 статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
21. Відповідно до частини 6 статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
22. Згідно з положеннями частини 7 даної статті відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
23. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави колегії суддів дійти висновку, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
24. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі №813/481/17, від 18 жовтня 2018 року у справі №527/43/17, від 25 лютого 2019 року у справі №347/964/17 та від 22 квітня 2019 року у справі №263/16221/17.
25. При цьому приписи статті 136 Земельного кодексу України, якою визначено порядок добору земельних ділянок державної чи комунальної власності та підготовка лотів для продажу на земельних торгах, свідчать про те, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є також самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
Так, згідно з положеннями частин 1-3 даної статті організатор земельних торгів визначає перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги окремими лотами. Забороняється вносити до зазначеного переліку призначені під забудову земельні ділянки без урахування у випадках, передбачених законом, результатів громадського обговорення.
У переліку зазначаються місце розташування (адреса) земельної ділянки, її цільове призначення (функціональне використання), площа, кадастровий номер, умови продажу.
Добір земельних ділянок державної чи комунальної власності, у тому числі разом з розташованими на них об`єктами нерухомого майна (будівлями, спорудами) державної чи комунальної власності, які або права на які виставляються на земельні торги, здійснюється з урахуванням затверджених містобудівної документації та документації із землеустрою, а також маркетингових досліджень, інвестиційної привабливості, звернень громадян та юридичних осіб щодо намірів забудови.
Земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Пунктом 4 частини 4 статті 136 Земельного кодексу України передбачено, що підготовка лотів до проведення земельних торгів включає державну реєстрацію земельної ділянки.
26. Аналогічний правовий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 03.04.2018 у справі №815/3059/17 та від 17.10.2019 у справі №823/1120/16.
27. Аналіз наведених правових норм також дає змогу дійти висновку, що перелік земельних ділянок державної чи комунальної власності та/або прав на них, які виставляються на земельні торги, серед іншого, в обов`язковому порядку має містити кадастровий номер відповідної земельної ділянки. При цьому фактично формуванню переліку земельної ділянки передує процедура підготовки лоту до торгів, в межах якої організатор торгів, зокрема, здійснює відведення такої земельної ділянки та державну реєстрацію останньої із присвоєнням відповідного кадастрового номеру.
28. Даний висновок відповідає позиції, викладеній у постанові Верховного Суду від 19.02.2019 у справі №815/905/17.
29. Як встановлено судами попередніх інстанцій, ділянка, орієнтовною площею 2,0 га для, ведення особистого селянського господарства за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Дивізійської сільської ради Татарбунарського району Одеської області (за межами населених пунктів) згідно з графічними матеріалами, поданими в якості додатку до клопотання ОСОБА_1, є частиною загального масиву земельної ділянки сільськогосподарського призначення орієнтовною площею 200 га, кадастровий номер 5125081600:01:001, відтак така є ділянкою окремого кадастрового кварталу в межах визначеної кадастрової зони.
30. Відповідно до статті 79-1 Земельного кодексу України формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
31. Згідно з частиною 1 статті 1 Закону України "Про Державний земельний кадастр" державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера; кадастровий квартал - компактна територія, що визначається з метою раціональної організації кадастрової нумерації та межі якої, як правило, збігаються з природними або штучними межами (річками, струмками, каналами, лісосмугами, вулицями, шляхами, інженерними спорудами, огорожами, фасадами будівель, лінійними спорудами тощо); кадастровий номер земельної ділянки - індивідуальна, що не повторюється на всій території України, послідовність цифр та знаків, яка присвоюється земельній ділянці під час її державної реєстрації і зберігається за нею протягом усього часу існування.