ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 904/3451/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Міщенка І.С. - головуючого, Берднік І.С., Сухового В.Г.,
за участю секретаря судового засідання - Кравченко О.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Фізичної особи-підприємця Даценка Олега Георгійовича
на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20 лютого 2019 року (головуючий - Подобєд І.М., судді - Орєшкіна Е.В., Широбокова Л.П.) у справі
за позовом Фізичної особи-підприємця Даценка Олега Георгійовича
до Магдалинівської районної державної адміністрації
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області
та за участю першого заступника прокурора Дніпропетровської області
про надання земельної ділянки в користування
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Татарчук О.В. та представник позивача - Колошина О.В. )
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Суть спору
1. Фізична особа-підприємець Даценко Олег Георгійович (далі також підприємець, Даценко О.Г., ФОП, позивач) звернувся до господарського суду з позовною заявою у якій просив визнати за ним право на користування двома земельними ділянками сільськогосподарського призначення (рілля).
1.1. В обґрунтування своїх позовних вимог підприємець вказав, що має таке право в силу положень статті 119 Земельного кодексу України (далі також ЗК України), оскільки він більше 15 років обробляє земельні ділянки, збирав з них врожай, удобрював ґрунт на земельних ділянках, тобто фактично займався фермерською діяльністю. У березні 2018 року підприємець звернувся до районної державної адміністрації з клопотанням про передачу земельних ділянок у користування або у власність, але відповідь стосовно його клопотання не надійшла, а тому він був змушений звернутись за захистом своїх прав до суду.
2. Магдалинівська райдержадміністрація, яку підприємець обрав відповідачем, проти задоволення позову заперечувала і зазначала, що вона взагалі є неналежним відповідачем у даній справі, оскільки не мала жодних відносин з Даценком О.Г. і наразі розпорядження землями сільськогосподарського призначення належить до компетенції Головного управління Держгеокадастру області.
Хід справи у судах
3. Господарський суд Дніпропетровської області розглянув дану справу і рішенням від 02.10.2018 року повністю задовольнив позов.
3.1. Задовольняючи позовні вимоги місцевий господарський суд, по-перше, погодився з доводами позивача щодо належності відповідача, а по-друге, дійшов висновку про те, що за наявних у справі доказів та згідно приписів статті 119 Земельного кодексу України, позивач має право на користування спірними земельними ділянками, яке він може реалізувати з дотриманням приписів статей 122, 123 Земельного кодексу України.
4. В подальшому перший заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області звернувся до Центрального апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою на зазначене вище рішення господарського суду першої інстанції і за наслідками перегляду справи в апеляційному порядку постановою Центрального апеляційного господарського суду від 20.02.2019 року рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.10.2018 року скасовано, а в позові повністю відмовлено.
4.1. Скасовуючи рішення місцевого господарського суду апеляційний господарський суд виходив з такого:
4.1.1. матеріалами справи не підтверджено факт добросовісного, відкритого та безперервного використання позивачем спірних земельних ділянок протягом усього строку набувальної давності;
4.1.2. частина однієї із земельних ділянок наразі знаходиться у власності та користуванні інших громадян та юридичних осіб;
4.1.2. Магдалинівська райдержадміністрація є неналежним відповідачем у даній справі;
4.1.3. судом першої інстанції не застосовано до спірних правовідносин положення статей 116, 122, 123 ЗК України, а також неправильно застосовано приписи статті 119 ЗК України;
4.1.4. ухвалюючи рішення місцевий господарський суд обмежив компетенцію Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, оскільки не залучив його до участі у справі;
4.1.5. права позивача жодним чином не порушено.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду, підприємець Даценко О.Г. звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою у якій просить постанову Центрального апеляційного господарського суду від 20.02.2019 року у даній справі скасувати, а рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.10.2018 року залишити в силі.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Доводи касаційної скарги (узагальнено)
6. Прокуратура Дніпропетровської області, яка діє в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області не може представляти інтереси сторони у даній справі, оскільки прокурором не доведено наявності виключних обставин для такого представництва.
7. Магдалинівська обласна державна адміністрація є належним відповідачем у даній справі, а суд апеляційної інстанції необґрунтовано посилається на порушення судом першої інстанції норм Земельного кодексу України.
8. Апеляційний господарський суд порушив право землекористувача використовувати землі для ведення фермерського господарства, яке ґрунтується на підставі договору оренди та постійному користуванні, яке підпадає під захист статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.
Аргументи інших учасників справи
Доводи прокурора, наведені ним у відзиві (узагальнено)
9. Необґрунтованими є доводи касаційної скарги щодо не доведення прокурором наявності порушених інтересів держави та підстав їх захисту, оскільки апеляційна скарга подавалася прокуратурою у зв`язку із явним порушенням інтересів держави (дотримання вимог земельного законодавства), яка позбавлена на невизначений термін правомочності щодо розпорядження своїми землями.
10. Безпідставними є доводи скарги про обмеження прав позивача на захист, оскільки ЗК України є спеціальним Законом, який регулює суспільні відносини у сфері володіння, користування та розпорядження землею. Норми цього Кодексу не суперечать положенням Цивільного кодексу України, а тому захист цивільних прав та інтересів судом, передбачений статтею 16 ЦК України, має відбуватися з урахуванням підстав і порядку, визначених ЗК України.
11. Постанова апеляційного господарського суду є законною та обґрунтованою, а тому і підстав для її зміни чи скасування не має.
Доводи третьої особи, що викладені у поясненнях по справі (узагальнено)
12. Третя особа в цілому погоджується з висновками суду апеляційної інстанції, а доводи касаційної скарги вважає необґрунтованими у зв`язку із чим, просить оскаржувану постанову залишити без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Обставини, встановлені судами попередніх інстанцій
13. Між Даценком Олегом Георгійовичем (орендарем) та Бузівською сільською радою Магдалинівського району Дніпропетровської області (орендодавець) було укладено Договір оренди земельних ділянок (далі Договір) від 01 серпня 1991 року, за умовами якого Орендодавець надав, а Орендар приймав в строкове платне користування земельну ділянку для використання за цільовим призначенням.
13.1. Предметом означеного Договору є земельні ділянки сільськогосподарського призначення площею 156,4725 га та 139,5095 га ріллі, розташовані за адресою: Дніпропетровська область, Магдалинівський район, село Бузівка.
13.2. Строк дії Договору 3 роки (пункт 3 Договору).
13.3. Пунктом 8.7. Договору передбачено, що Орендар має переважне право перед іншими особами на отримання орендованих земельних ділянок у власність.
14. На підставі Акту прийому-передачі від 01 серпня 1991 року Бузівською сільською радою Магдалинівського району Дніпропетровської області здійснено фактичну передачу Даценко О.Г. земельних ділянок площею 156,4725 га та 139,5095 га ріллі.
15. Апеляційний суд перевіривши наявні у справі докази встановив, що зі змісту копії наданого позивачем Договору оренди від 01.08.1991 року вбачається, що цей договір був учинений в простій письмовій формі та без його державної реєстрації.
16. При цьому доказів фактичного належного виконання цього договору, як от використання земельних ділянок, які є предметом цього договору, та внесення орендарем відповідної орендної плати в матеріали цієї судової справи позивачем не надано.
17. Вперше державна реєстрація спірних земельних ділянок, як сформованих об`єктів цивільних прав, з присвоєнням їм відповідних кадастрових номерів була здійснена 23.10.2013 року.
18. Апеляційний суд вказав, що в матеріалах справи міститься клопотання підприємця Даценко О.Г до Магдалинівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області від 21.03.2018 року, в якому позивач просить відповідача передати йому у власність або надати право постійного користування земельною ділянкою для ведення сільськогосподарського виробництва загальною площею 156,4725 га (кадастровий номер 1222381100:05:1122) та земельною ділянкою загальною площею 139,5095 га (кадастровий номер 1222381100:01:001:0838) за рахунок земель сільськогосподарського призначення державної власності на території Бузівської сільської ради, Магдалинівського району, Дніпропетровської області з доказами відправлення кур`єрським зв`язком - накладною, яка містить відмітку про отримання адресатом цього відправлення 22.03.2018 року. Втім прізвище, посада чи повноваження особи, яка отримала це відправлення зі сторони отримувача не зазначено.
19. Разом з апеляційною скаргою прокурором до суду апеляційної інстанції були подані додаткові докази, які прийняті до розгляду як такі, що не могли бути подані цією особою суду першої інстанції, оскільки прокурор звернувся з апеляційною скаргою у цій справі безпосередньо до суду апеляційної інстанції, ініціювавши відповідне провадження.
20. З додаткових доказів судом апеляційної інстанції також встановлено, що 13.11.2018 року прокуратура Дніпропетровської області звернулась до судді Господарського суду Дніпропетровської області Манька Г.В. із запитом про надання дозволу представнику прокуратури на ознайомлення з матеріалами господарської справи № 904/3451/18.
21. Як вбачається з листа - відповіді Бузівської сільської ради Магдалинівського району Дніпропетровської області від 02.11.2018 року № 364 на запит Прокуратури Дніпропетровської області № 05/1-685 вих. 18 від 29.10.2018 року, що згідно даних Бузівської сільської ради договору оренди з гр. Даценко О.Г. на земельні ділянки Бузівська сільська рада не посвідчувала і не пролонгувала. Земельна ділянка площею 156,4725 га, кадастровий номер 1222381100:05:001:1122, яка знаходиться за межами села Бузівка ніколи не розорювалась, на ній не здійснювалась жодна господарська діяльність. Дана земля використовувалась жителями громади села Бузівка для сінокосіння та випасання худоби. Земельна ділянка площею 139,5095 га кадастровий номер 1222381100:01:001:0838, яка знаходиться за межами села Ковпаківка, використовується громадянами: - 40,00 га - заключено договір оренди б/н земельної ділянки № 040412300607 від 26.03.2004 року з гр. ОСОБА_4 ; - 50,60 га - розпорядженням Магдалинівської районної ради від 28.02.2001 року № 37-р згідно державного акта Серія ДП від 19 квітня 2001 року передано ТОВ "Дубрава"; 5,333 га згідно Державного акта на право приватної власності на землю ІV-ДП № 116200 від 02 жовтня 2002 року гр. ОСОБА_5 ; - 5,332 га згідно Державного акта на право приватної власності на землю ІV-ДП № 004934 від 23.12.2002 року гр. ОСОБА_6 ; - 41,2 га розпорядженням голови держадміністрації Магдалинівського району Дніпропетровської області від 12 червня 1996 року 3390/І-р згідно державного акта Серія ДП, зареєстрованого в книзі записів державних актів на право постійного користування землею за Мд № 347 від 12 липня 1996 року передано гр. ОСОБА_7 . При цьому повідомлено, що Бузівська сільська рада з квітня 2018 року входить до складу Личківської ОТГ, у відповідності до розпорядження Уряду, структури Держгеокадастру позбавлені права одноособово ухвалювати рішення щодо розпорядження землями поза межами населених пунктів без згоди громад. Тож господарський суд Дніпропетровської області мав би повідомити не тільки Магдалинівську РДА, а також Личківську ОТГ про розгляд справи гр. Даценко О. Г .
21.1. Листом від 09.11.2018 року Магдалинівська районна державна адміністрація Дніпропетровської області надала інформацію на запит прокуратури Дніпропетровської області від 29.10.2018 року № 05/01-687вих.-18, в якій повідомила, зокрема, що згідно даних Бузівської сільської ради договора оренди з гр. Даценко О.Г. на земельні ділянки Бузівська сільська рада не посвідчувала і не пролонгувала. Фактами використання вищезазначених земельних ділянок гр. Даценко О.Г . виконком сільської ради не володіє. У цьому ж листі Магдалинівська районна державна адміністрація Дніпропетровської області зазначила, що дані земельні ділянки використовуються іншими особами та з підстав, про які повідомила Бузівська сільська рада.
21.2. Листом від 08.11.2018 року № 10-4-0.6-9495/2-18 Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надало відповідь першому заступнику прокурора Дніпропетровської області, в якій повідомило, що жодних звернень протягом 2013-2018 років від Даценко Олега Георгійовича до Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про відведення в оренду земельних ділянок (рілля) площею 156,4725 га (кадастровий номер 122381100:05:001:1122) та площею 139,5095 га (кадастровий номер 1222381100:01:001:0838) або інших земельних ділянок, а також щодо поновлення договору оренди, укладеного 01.08.1991 року між Даценко О.Г. та Бузівською сільською радою, не надходило. Враховуючи викладене, жодного розпорядчого документа відносно Даценка Олега Георгійовича Головним управлінням Держгеокадстру у Дніпропетровській області, не приймалось. У зв`язку з тим, що при винесенні рішення господарського суду Дніпропетровської області від 02.10.2018 року по справі № 904/3451/18 Головне управління Держгеокадастру не було залучено в якості сторони, вважає, що права та інтереси держави були порушені.
21.3. Листом від 27.11.2018 року Перший заступник прокурора Дніпропетровської області повідомив Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області про те, що прокуратурою Дніпропетровської області встановлено факт ухвалення Господарським судом Дніпропетровської області рішення від 02.10.2018 року у справі № 904/3451/18, яким за Фізичною особою - підприємцем Даценком Олегом Георгійовичем визнано право користування земельними ділянками сільськогосподарського призначення площею 156,4725 га (кадастровий номер 1222381100:05:001:1122) та площею 156,4725 га (кадастровий номер 1222381100:01:001:0838), що розташовані у селі Бузівка Магдалинівського району Дніпропетровської області. Вказане рішення винесено із порушенням норм матеріального та процесуального права, зокрема, статей 116, 119, 122, 123 Земельного кодексу України, статей 48, 86, 236 ГПК України, тому воно є незаконним і підлягає скасуванню. Порушення інтересів держави полягає в тому, що суд першої інстанції, задовольнивши позовні вимоги про визнання права користування земельними ділянками, порушив встановлений Земельним кодексом України порядок набуття таких прав та перебрав на себе повноваження розпорядника земель цієї категорії - Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області. Відповідно до вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" повідомляє про наявність підстав для представництва інтересів держави в особі Головного управління Держкомзему у Дніпропетровській області, шляхом подання прокурором апеляційної скарги на рішення господарського суду Дніпропетровської області від 02.10.2018 року у справі № 904/3451/18.
21.4. На вимогу суду апеляційної інстанції, з метою перевірки компетенції осіб, які повноважні розпоряджатися спірними земельними ділянками, що залежить зокрема від їх категорії та розташування, Головним управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області були надані додаткові пояснення щодо реєстрації прав на спірні земельні ділянки, до яких надані відповідні Інформаційні довідки від 19.02.2019 року.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів попередніх інстанцій
22. Щодо доводів скаржника, які описані у пункті 6 цієї постанови, Суд зазначає таке.
23. За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
24. Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
25. Верховний Суд зауважує, що передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України в господарському процесі в будь-якій із п`яти форм є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
26. На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені статтею 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
27. Так, відповідно до частин 3-5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
28. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
29. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
30. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як на обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F. W. v. France) від 31.03.2005, заява № 61517/00, пункт 27).
31. Водночас є категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): "Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
32. ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо, суд вирішує, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належать до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.
33. Ураховуючи викладене, зважаючи на роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.
34. Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
35. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".
36. Так, відповідно до абзацу 1 частини 3 та абзаців 1, 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
37. Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм.