ПОСТАНОВА
Іменем України
07 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 513/770/16-а
адміністративне провадження № К/9901/20345/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів - Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 513/770/16-а
за адміністративним позовом Громадської організації "Пульс громади" до Саратської селищної ради Одеської області, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги щодо предмета спору -Саратська районна рада Одеської області, про визнання протиправним та скасування рішення,
за касаційною скаргою Громадської організації "Пульс громади" на постанову Татарбунарського районного суду Одеської області (головуючий суддя Т. І. Сивоконь) від 28 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду (склад колегії суддів: О. В. Яковлєв, А. В. Бойко, Т. М. Танасогло) від 04 квітня 2017 року,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. Громадська організація "Пульс громади" звернулась до суду з адміністративним позовом, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Саратської селищної ради Одеської області (далі - селищна рада) № 188-VII від 25 травня 2016 року "Про реорганізацію (приєднання) комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1" Саратської селищної ради Саратського району Одеської області".
2. Вимоги адміністративного позову мотивовано тим, що приймаючи спірне рішення селищна рада керувалась положеннями статті 16 Закону України "Про дошкільну освіту", пункту 30 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та вимогами статей 104,106 Цивільного кодексу України, однак зазначені норми є недостатніми для прийняття, оскільки прийняте без обов`язкового врахування інших нормативно-правових приписів, достатнього обґрунтування та належної мети.
Посилаючись на пункт 12.2 Статуту комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1" (далі - КЗ "Саратський ДНЗ (ясла-садок) №1"), діючого на час прийняття оскаржуваного рішення, в якому зазначено, що ліквідація або реорганізація діючого дошкільного навчального закладу допускається лише за згодою територіальної громади (загальних зборів селища або на підставі результатів місцевого референдуму), позивач вважає, що відповідач цієї норми не дотримувався, тому рішення № 188-VII є таким, що прийняте з перевищенням повноважень, в свою чергу є не припустимим.
Крім того, зі змісту рішення № 188-VII вбачається, що метою прийняття є економія бюджетних коштів. Проте, представник позивача, вважає що таке обґрунтування є неналежним, та як відповідно до вимог частини першої статті 89 Бюджетного кодексу України, видатки на дошкільну освіту здійснюється з районного бюджету. Тому саме Саратська районна рада, а не відповідач має повноваження визначати та робити висновок з приводу того чи існує потреба в економії коштів на дошкільну освіту.
Прийнятим рішенням селищна рада допустила обмеження конституційних прав та гарантій мешканців територіальної громади смт. Сарата.
З огляду на вказане, за результатами реорганізації в смт. Сарата планується функціонування лише одно дошкільного навчального закладу, а КЗ "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1 як юридична особа буде припинений, мешканці смт. Сарата, які мають дітей дошкільного віку, будуть позбавлені гарантованого їм права вибору дошкільного навчального закладу. Крім цього, приймаючи рішення селищна рада не врахувала вимог законодавства України, щодо гарантій працівників підприємств, установ та організацій при ініціюванні процедури реорганізації. Рішення про реорганізацію не погоджувалося з первинною профспілковою організацією навчального закладу (ясла-садок) №1 та профспілці не було відоме техніко-економічне обґрунтування причин проведення реорганізації.
При цьому, всупереч положенням Закону України "Про доступ до публічної інформації", Саратська селищна рада не опублікувала оскаржуване рішення на своєму офіційному сайті за 20 днів до дати його розгляду, що грубо порушує законодавство про публічну інформацію.
Відтак, позивач вважає, що вказаним спірним рішенням були порушені права та інтереси громадськості як членів територіальної громади (мешканців) смт. Сарата щодо погодження чи не погодження питання реорганізації комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1", як передбачено в пунктом 12.2. Статуту цього закладу.
3. Постановою Татарбунарського районного суду Одеської області від 28 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, 25 квітня 2017 року Громадська організація "Пульс громади" звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Татарбунарського районного суду Одеської області від 28 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року, та ухвалити нове судове рішення, яким задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25 квітня 2017 року прийнято до провадження вказану касаційну скаргу та відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Громадська організація "Пульс громади".
6. 19 травня 2017 року на адресу Вищого адміністративного суду України надійшло заперечення на касаційну скаргу, в якому відповідач, посилаючись на те, що вимоги касаційної скарги є необґрунтовані та не можуть бути задоволені, просить в задоволенні касаційної скарги відмовити, а рішення суду першої та апеляційної інстанцій залишити без змін.
7. Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
8. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
9. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
10. 12 лютого 2018 року касаційну скаргу Громадської організації "Пульс громади" на постанову Татарбунарського районного суду Одеської області від 28 грудня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року у справі № 513/770/16-а передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду (склад колегії суддів: Стрелець Т. Г. - головуючий суддя, Білоус О. В., Желтобрюх І. Л.).
11. На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 557/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г., що унеможливлює її участь у розгляді касаційної скарги.
12. Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 05 червня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
13. Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
14. Судами попередніх інстанцій встановлено, 25 травня 2016 року Саратською селищною радою Саратського району Одеської області прийнято рішення № 188-VII "Про реорганізацію (приєднання) комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1".
15. Вказаним рішенням вирішено питання припинити з 29 серпня 2016 року діяльність комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1" шляхом реорганізації (приєднання) до комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №2", а також створено комісію з реорганізації.
16. Не погоджуючись з таким рішення селищної ради Громадською організацією "Пульс громади" подано даний адміністративний позов.
IІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
17. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що оскаржуване рішення прийнято відповідно до вимог чинного законодавства та не порушує прав громадської організації.
18. При цьому, судом першої інстанції відзначено, що Саратська селищна рада при прийняті оскаржуваного рішення діяла з врахуванням інтересів територіальної громади в цілому, у спосіб та в межах своїх повноважень, відповідно до вимог чинного законодавства, і не могла всупереч вимогам, передбаченим частиною 6 статті 16 Закону України "Про дошкільну освіту" та пункту 30 статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", діяти так, як це визначено пунктом 12.2 Статуту КЗ "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла садок) №1, тому з цих підстав визнання його протиправним та скасування немає.
19. В свою чергу, суд першої інстанції відхилив твердження представника позивача про те, що проект вказаного рішення у порушення вимог статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації", не був оприлюднений на офіційному сайті Саратської селищної ради у встановлені строки за 20 робочих днів до дати його розгляду та зазначив, що пунктом 2 статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати: нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньо - організаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Відтак, враховуючи те, що оскаржуване рішення не є нормативно правовим актом та відповідно до Закону України "Про місцеве самоврядування" і Закону України "Про дошкільну освіту" не підлягає обговоренню, а приймається виключною сесією місцевої ради, оприлюднення його не пізніш як за 20 робочих днів до дати розгляду з метою прийняття не передбачено Законом України "Про доступ до публічної інформації".
20. Щодо тверджень позивача з посиланнями на статтю 49-4 КЗпП України про те, що приймаючи рішення селищна рада не врахувала вимог законодавства України щодо гарантій працівників підприємств, установ та організацій при ініціюванні процедури реорганізації, суд першої інстанції посилаючись на вказану статтю зазначив, що оскаржуване рішення, на момент прийняття, не тягнуло за собою скорочення штатної чисельності працівників та погіршення умов їх праці, що у судовому засіданні підтвердили свідки, які пояснили, що ОСОБА_1 виконувала обов`язки голови первинної профспілкової організації дитячого закладу № 1 та питання щодо реорганізації їх закладу також вирішувалося і з їх профспілковим комітетом під час проведення відповідних консультацій та в подальшому первинну профспілкову організацію було проінформовано про прийняте селищною радою 25 травня 2016 року рішення "Про реорганізацію (приєднання) комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла садок) №1", про запропоновані посади та про скорочення посади завідувача.
21. Разом з тим, суд першої інстанції зазначив, що діюче законодавство не містить норм, які б наділяли громадські організації правами звернення до адміністративного суду з позовами на захист прав та інтересів інших осіб, на відміну від Уповноваженого з прав людини та прокурора, які наділені такими правами Законом України "Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини" та Законом України "Про прокуратуру", відповідно.
22. При цьому, окремо, колегія суддів апеляційної інстанції зазначила, що в матеріалах справи наявний об`єднаний лист від працівників КЗ "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1", КЗ "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 2" та батьків вихованців вказаних закладів, відповідно до якого останні зазначають про необхідність та доцільність прийняття оскаржуваного рішення селищної ради та просять відкликати даний адміністративний позов для надання можливість організувати та розпочати навчально-виховний процес у 2016-2017 роках.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
23. Скаржник у своїй касаційній скарзі не погоджується з висновком суду першої та апеляційної інстанцій щодо відмови у задоволенні позовних вимог, вважає їх необґрунтованими та такими, що підлягають скасуванню, оскільки судом неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення у справі.
24. Доводи касаційної скарги фактично є аналогічними обґрунтуванням його адміністративного позову та апеляційної скарги, а тому повторному зазначенню не потребують.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
25. Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з наступного.
26. Предметом спору у даній справі є перевірка правомірності рішення Саратської селищної ради Одеської області № 188-VII від 25 травня 2016 року "Про реорганізацію (приєднання) комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) № 1" Саратської селищної ради Саратського району Одеської області". При цьому, в поданому адміністративному позові, апеляційній та касаційних скарг Громадської організації "Пульс громади" посилається на те, що спірне рішення селищної ради порушує власні права організації та мешканців смт. Сарата, що є також таким, що підлягає оцінці на предмет порушення прав позивача.
27. Правові та організаційні засади діяльності громадських організацій визначені в Законі України "Про громадські об`єднання" від 22 березня 2012 року № 4572-VI.