ПОСТАНОВА
Іменем України
07 листопада 2019 року
Київ
справа №0740/925/18
адміністративне провадження №К/9901/9960/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Мартинюк Н.М., Шишова О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 (колегія суддів у складі: Пліша М.А., Шинкар Т.І., Макарик В.Я.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області про визнання протиправними дії та внесення змін до наказу,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У серпні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області, в якому просив:
- визнати протиправними дії голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Данко В.Й. щодо формулювання викладеного у констатуючій частині наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 "Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06", а саме обставини, що зумовили видання даного наказу: 1) "…по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як...", 2) "…та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авто розподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки";
- виключити з констатуючої частини наказу фразу наступного змісту: "…по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як...", 2) "…та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів,
Позов мотивовано тим, що оскільки заява позивача про відпустку за власний рахунок від 13.07.2018 була погоджена в.о. голови суду з врахуванням підстав викладених у ній, про що видано відповідний наказ, то викладені в наказі голови суду від 30.07.2018 твердження про мету такої заяви, а саме уникнення авторозподілу справ та матеріалів є протиправними та необґрунтованими. На час отримання відпустки без збереження заробітної плати розподіл справ на нього як на суддю вже не здійснювався у зв`язку з початком перебігу строку, який виключає розподіл справ за чотирнадцять днів до початку відпустки. Відтак, просить визнати протиправними дії голови Ужгородського міськрайонного суду щодо викладених у констатуючій частині наказу обставин, що зумовили видання даного наказу та виключити відповідні фрази з наказу.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 08.11.2018 у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що за своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій. Відповідно позовні вимоги про визнання протиправними дій голови Ужгородського міськрайонного суду щодо формулювання констатуючої частини наказу від 30.07.2018 та про виключення із наказу таких формулювань, фактично є втручанням у дискреційні повноваження голови суду.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 11.03.2019 рішення суду першої інстанції скасував та ухвалив нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнив повністю.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий на законних підставах, а тому формулювання викладені в констатуючій частині наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 щодо обставин, що зумовили видання даного наказу в редакції наступного змісту: "....по-перше, наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як.." і "по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки" не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, а дії голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Данко В.Й. щодо формулювання наказу від 30.07.2018 № 238/02-06 "Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06" є протиправними. Також апеляційний суд вказав, що покликання суду першої інстанції на те, що видання головою суду відповідних наказів є його дискреційними повноваженнями, наданими йому для здійснення своїх адміністративних функцій, суперечить самому визначенню дискреційних повноважень.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що норми Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) не містять такого способу захисту як "виключення з констатуючої частини наказу фрази". Вважає, що керівник відповідача, формулюючи при видачі наказу, окрім розпорядчої частини, ще й констатуючи його частину (преамбулу) діяв у відповідності до вимог пунктів 6.9, 6.10 та 6.11 Інструкції з діловодства у місцевих загальних судах, апеляційних судах областей, апеляційних судах міст Києва та Севастополя, апеляційному суді Автономної Республіки Крим та вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних і кримінальних справ, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 17.12.2013 № 173 (далі - Інструкція № 173). Скаржник наголошує на тому, що сама по собі констатуюча частина наказу, без оскарження розпорядчої частини такого наказу, виникнення будь-яких прав і обов`язків для працівників відповідача не зумовлює, а тому обґрунтування констатуючої частини наказу не можуть бути предметом спору, що, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду з таким и вимогами, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Судова оцінка змісту констатуючої частини наказу, в тому числі й оцінка дій посадових осіб відповідача щодо її складання та викладення у ній обґрунтувань, може бути надана судом при вирішення спору щодо оскарження розпорядчої частини наказу як акту індивідуальної дії, яким вирішено питання права, обов`язки та/або законні інтереси позивача. Поза увагою апеляційного суду залишилося те, що преамбула наказу, тобто його констатуюча частина, сама по собі не є актом індивідуальної дії у розумінні КАС України.
Крім цього, скаржник вважає, що видання головою суду наказів, а отже їхнє формулювання, належить до його виключних повноважень.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду Білоуса О.В. (суддя-доповідач), Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. від 10.04.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 у справі № 0740/925/18.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07.06.2019 № 654/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 0740/925/18, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07.06.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Жук А.В., судді Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М. для розгляду судової справи № 0740/925/18.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 25.09.2019 № 1570/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 0740/925/18, у зв`язку з постановленням Верховним Судом 24.09.2019 ухвали про відведення судді-доповідача Жука А.В. від розгляду матеріалів касаційної скарги Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.03.2019 у справі № 0740/925/18.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 25.09.2019 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж.М., судді Мартинюк Н.М., Шишов О.О. для розгляду судової справи № 0740/925/18.
Ухвалою Верховного Суду від 06.11.2019 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
13.07.2018 позивач звернувся до в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Монич О.Л. із заявою про надання відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами тривалістю 4 календарних дні, з 30.07.2018 по 02.08.2018.
Наказом в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду від 13.07.2018 № 218/02-06 "Про надання відпустки без збереження заробітної плати ОСОБА_1 " позивачу надано відпустку без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, тривалістю 4 календарних дні, з 30.07.2018 по 02.08.2018.
Також, 13.07.2018 позивач звернувся до в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області Монич О.Л. із заявою про надання йому частини щорічної оплачуваної відпустки тривалістю 19 робочих (25 календарних) днів, починаючи з 06.08.2018.
Наказом в.о. голови Ужгородського міськрайонного суду від 13.07.2018 № 256/02-09 "Про надання частини відпустки судді ОСОБА_1" позивачу надано частину щорічної оплачуваної відпустки, тривалістю 19 робочих (25 календарних) днів з 06.08.2018 по 31.08.2018.
30.07.2018 позивач звернувся із заявою до голови Ужгородського міськрайонного суду Данка В.Й. із заявою, у якій у зв`язку з виробничою необхідністю щодо розгляду справи № 308/228/123-к днем 30.07.2018 та справи № 308/4877/17 днем 31.07.2018 у складі колегії суддів, просив внести зміни до наказу від 13.07.2018 № 218/02-06, скасувавши надання відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, тривалістю 2 календарних дні, з 30.07.2018 до 31.07.2018 включно.
Наказом голови Ужгородського міськрайонного суду Данка В.Й. від 30.07.2018 № 238/02-06 "Про скасування наказу від 13.07.2018 № 218/02-06", відповідно до вимог статті 24 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" та враховуючи ту обставину, що по-перше наказ від 13.07.2018 № 218/02-06 виданий без належних на те законних підстав, так як суддя ОСОБА_1 у заяві посилається на виробничу необхідність щодо розгляду справи № 308/228/13-к днем 30.07.2018 та справи № 308/4877/17 днем 31.07.2018 у складі колегії суддів, і таким чином повідомив про минування потреби у наданні відпустки без збереження заробітної плати за сімейними обставинами, та по-друге, що відповідний суддя, знаючи про призначення вищевказаних справ на вказані дати, з метою уникнення авторозподілу на нього справ і матеріалів, написав заяву від 13.07.2018 про надання відпустки, наказано наказ в. о. голови суду від 13.07.2018 № 218/02-06 "Про надання відпустки без збереження заробітної плати ОСОБА_1 " вважати таким, що втратив чинність, починаючи з 31.07.2018.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950, ратифікованої Законом від 17.07.1997 № 475/97-ВР (далі - Конвенція) передбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Частиною 2 статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Закон України від 02.06.2016 № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до частини першої статті 24 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" голова місцевого суду: 1) представляє суд як орган державної влади у зносинах з іншими органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами; 2) визначає адміністративні повноваження заступника голови місцевого суду; 3) контролює ефективність діяльності апарату суду, погоджує призначення на посаду керівника апарату суду, заступника керівника апарату суду, а також вносить подання про застосування до керівника апарату суду, його заступника заохочення або накладення дисциплінарного стягнення відповідно до законодавства; 4) видає на підставі акта про призначення судді на посаду, переведення судді, звільнення судді з посади, а також у зв`язку з припиненням повноважень судді відповідний наказ; 5) повідомляє Вищу кваліфікаційну комісію суддів України та Державну судову адміністрацію України, а також через веб-портал судової влади про вакантні посади суддів у суді у триденний строк з дня їх утворення; 6) забезпечує виконання рішень зборів суддів місцевого суду; 7) організовує ведення в суді судової статистики та інформаційно-аналітичне забезпечення суддів з метою підвищення якості судочинства; 8) сприяє виконанню вимог щодо підвищення кваліфікації суддів місцевого суду; 9) вносить на розгляд зборів суду пропозиції щодо кількості та персонального складу слідчих суддів; 10) здійснює інші повноваження, визначені законом.
Голова місцевого суду з питань, що належать до його адміністративних повноважень, видає накази і розпорядження (частина друга статті 24 Закону України "Про судоустрій і статус суддів").
Пунктами 6.1. та 6.2. Інструкції з діловодства у місцевих загальних судах, апеляційних судах областей, апеляційних судах міст Києва та Севастополя, апеляційному суді Автономної Республіки Крим та вищому спеціалізованому суді України з розгляду цивільних і кримінальних справ, затвердженої наказом Державної судової адміністрації України від 17.12.2013 № 173 (далі - Інструкція № 173) передбачено, що оформлення організаційно-розпорядчих документів суду здійснюється відповідно до Національного стандарту України "Вимоги до оформлювання документів ДСТУ 4163-2003", затвердженого наказом Держспоживстандарту України від 07.04.2003 № 55. Організаційно-розпорядчі документи суду (накази і розпорядження керівництва суду), внутрішні документи суду (листи, службові, доповідні записки, окремі види довідок тощо) реєструються в АСДС службою діловодства (відповідальним працівником або відповідним структурними підрозділом).