ПОСТАНОВА
Іменем України
23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 911/1924/18
Провадження № 12-132гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргуУправління соціального захисту населення Баришівської районної державної адміністрації (далі - Управління) на постанову Північного апеляційного господарського суду від 10 квітня 2019 року (головуючий Іоннікова І. А., судді Козир Т. П., Михальська Ю. Б.) у справі № 911/1924/18 за позовом Публічного акціонерного товариства "Укртелеком" в особі Київської міської філії Публічного акціонерного товариства "Укртелеком" (далі - Товариство) до Управління про стягнення 578687,27 грн.
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. У серпні 2018 року Товариство звернулося до Господарського суду Київської області з позовною заявою до Управління про стягнення 578687,27 грн основного боргу з відшкодування витрат на надання телекомунікаційних послуг пільговим категоріям споживачів.
1.2. Позовні вимоги обґрунтовані посиланням на обставини, які, на переконання позивача, підтверджують факт невиконання відповідачем свого обов`язку щодо відшкодування позивачу витрат, понесених внаслідок надання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах.
1.3. Заперечення проти позову обґрунтовані тим, що між позивачем та відповідачем не укладались господарські договори чи інші угоди на компенсацію витрат, понесених унаслідок надання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах протягом 2016 та 2017 років. Окрім того відповідач зазначає, що з 1 січня 2017 року відшкодування витрат, понесених унаслідок надання послуг зв`язку окремим категоріям громадян, не відноситься до державних програм соціального захисту населення відповідно до статті 102 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) та пункту 1 Порядку фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 березня 2002 року № 256 (далі - Порядок № 256), отже, Управління не є головним розпорядником коштів у таких правовідносинах.
2. Фактичні обставини справи, установлені судами
2.1. У період з 1 січня 2016 року по 31 грудня 2017 року позивач надав відповідним категоріям споживачів телекомунікаційні послуги на пільгових умовах на загальну суму 578687,27 грн, що підтверджується наявними в матеріалах справи актами звіряння розрахунків.
2.2. На виконання вимог пунктів 10, 11 Положення про Єдиний державний автоматизований реєстр осіб, які мають право на пільги, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 29 січня 2003 року № 117 (далі - Положення № 117), Товариство протягом лютого 2016 року - січня 2018 року направляло на адресу Управління листи з розрахунками вартості послуг, наданих пільговикам, для належного оформлення актів звіряння розрахунків згідно з формою "3 - пільга". Крім того, Товариство у лютому та червні 2016 року зверталося до Управління з листами, у яких просило здійснити звіряння кількості пільговиків, які мають право на пільги з послуг зв`язку, та приймати звіти позивача за формою "2 - пільга".
2.3. У відповідь на ці листи відповідач направив лист від 1 квітня 2016 року № 890, у якому зазначив, що Законом України "Про державний бюджет України на 2016 рік" видатки у вигляді субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг з послуг зв`язку не були передбачені, у зв`язку із чим відповідач не може прийняти відповідні акти звіряння, розрахунки, списки пільгових категорій громадян та здійснювати компенсаційні виплати за надані послуги зв`язку.
2.4. У листопаді 2017 року позивач звернувся до відповідача з претензією від 3 листопада 2017 року № 23 (вих. № 11/282), у якій пропонував відповідачу у добровільному порядку до 15 листопада 2017 року відшкодувати витрати, понесені позивачем унаслідок надання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах у розмірі 292426, 54 грн.
2.5. У відповідь на зазначену вище претензію відповідач листом від 14 листопада 2017 року № 2664 повідомив позивача, що в Управління як у головного розпорядника коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету немає можливості здійснювати фінансування у зв`язку з тим, що Законом України "Про державний бюджет України на 2016 рік" не були передбачені відповідні субвенції для фінансування пільг з послуг зв`язку. Крім того, відповідач повідомив, що з 1 січня 2017 року пільги з послуг зв`язку віднесено до видатків, що можуть здійснюватися з усіх місцевих бюджетів, а саме Управління є лише структурним підрозділом Баришівської районної державної адміністрації і не є розпорядником бюджету Баришівського району.
2.6. У серпні 2018 року позивач звернувся до відповідача з претензією від 3 серпня 2018 року № 15 (вих. № 11/94), у якій пропонував відповідачу у добровільному порядку до 15 серпня 2018 року відшкодувати витрати, понесені позивачем унаслідок надання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах у розмірі 578867, 27 грн.
2.7. У відповідь на зазначену вище претензію відповідач листом від 10 серпня 2018 року № 06-05/1541 повторно повідомив позивача, що законами України "Про державний бюджет України на 2016 рік" та "Про державний бюджет України на 2017 рік" не передбачені відповідні субвенції для фінансування пільг з послуг зв`язку, у зв`язку з чим Управління не може перерахувати претензійну суму.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Київської області рішенням від 11 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 10 квітня 2019 року, позов задовольнив повністю; стягнув з Управління на користь Товариства 578687,27 грн основної заборгованості та 8680,31 грн судового збору.
3.2. Суди зазначили, що обов`язок з відшкодування витрат за надані послуги зв`язку пільговим категоріям громадян виникає безпосередньо із норм законодавства, а укладення відповідного договору не є обов`язковим, у зв`язку з чим, встановивши, що відповідач є головним розпорядником коштів у таких правовідносинах, перевіривши надані позивачем докази на підтвердження обґрунтованості суми, заявленої до стягнення, дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позову повністю.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
4.1. Не погодившись з постановою Північного апеляційного господарського суду від 10 квітня 2019 року та рішенням Господарського суду Київської області від 11 грудня 2018 року, Управління звернулося з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просило скасувати судові акти попередніх інстанцій та прийняти нове рішення про відмову в позові.
4.2. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, Управління зазначило, що:
- головним розпорядником коштів по програмі відшкодування витрат надавачам послуг зв`язку за надані послуги пільговим категоріям населення у 2016 та 2017 роках Управління не визначалось, у зв`язку із чим між позивачем та відповідачем не виникало зобов`язань з відшкодування витрат, понесених унаслідок надання послуг зв`язку, ні в силу договорів, ні відповідно до нормативних актів. Правовідносини щодо відшкодування пільг з послуг зв`язку здійснюються згідно з пунктом 20-4 частини першої статті 91 БК України, а фінансування повинне здійснюватися відповідно до програм та заходів, передбачених місцевими бюджетами за рішенням відповідних органів місцевого самоврядування, а не за рахунок коштів Управління як юридичної особи публічного права. Задоволення вимог позивача щодо стягнення з відповідача заборгованості у розмірі 578867,27 грн з відшкодування витрат, понесених унаслідок надання телекомунікаційних послуг на пільгових умовах протягом 2016 - 2017 років, є незаконним і таким, оскільки погашення цього боргу можливе виключно після прийняття рішення про зміни до районного бюджету, що належить до компетенції органу місцевого самоврядування;
- спірні правовідносини мають публічно-правовий характер, оскільки предметом судового розгляду у цій справі повинна бути бездіяльність органів місцевого самоврядування в частині неприйняття програм щодо фінансування видатків на відшкодування витрат, понесених унаслідок надання послуг зв`язку, а тому такий спір має розглядатися в порядку адміністративного судочинства.
5. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
5.1. Оскільки Управління оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, справа разом із касаційною скаргою була прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
Щодо розгляду спору по суті в частині відшкодування за 2016 рік
5.2. Згідно зі статтею 19 Закону України "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" виключно законами України визначаються: мінімальний розмір заробітної плати; мінімальний розмір пенсії за віком; неоподатковуваний мінімум доходів громадян; величина порогу індексації грошових доходів громадян; пільги щодо оплати житлово-комунальних, транспортних послуг і послуг зв`язку та критерії їх надання. Державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності. Органи місцевого самоврядування при розробці та реалізації місцевих соціально-економічних програм можуть передбачати додаткові соціальні гарантії за рахунок коштів місцевих бюджетів.
5.3. Відповідно до частини третьої статті 63 Закону України "Про телекомунікації" телекомунікаційні послуги споживачам, які мають установлені законодавством України пільги з їх оплати, надаються операторами, провайдерами телекомунікацій відповідно до законодавства України.
5.4. У положеннях пункту 19 частини першої статті 12, пункту 10 частини першої статті 13, пункту 18 частини першої статті 14, пункту 20 частини першої статті 15 Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; пункту 18 частини першої статті 6-1, пункту 10 частини першої статті 6?2, пункту 17 частини першої статті 6-3, пункту 19 частини першої статті 6?4 Закону України "Про жертви нацистських переслідувань"; пункту 11 частини першої статті 20 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи"; пункту 6 частини першої статті 6 Закону України "Про статус ветеранів військової служби, ветеранів органів внутрішніх справ, ветеранів Національної поліції і деяких інших осіб та їх соціальний захист"; частини п`ятої статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та пункту 4 частини третьої статті 13 Закону України "Про охорону дитинства" встановлені пільги з оплати за послуги зв`язку для окремих категорій осіб.
5.5. Згідно зі статтею 2 БК України видатки бюджету - це кошти, спрямовані на здійснення програм та заходів, передбачених відповідним бюджетом.
5.6. Положеннями статті 30 БК України визначено, що видатки Державного бюджету України включають бюджетні призначення, встановлені законом про Державний бюджет України на конкретні цілі, що пов`язані з реалізацією державних програм, перелік яких визначено статтею 87 цього Кодексу.
5.7. Відповідно до пункту 9 частини першої статті 87 цього Кодексу до видатків, що здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, в тому числі на державні програми соціальної допомоги.
5.8. Відповідно до підпункту "б" пункту 4 частини першої статті 89 БК України до видатків, які здійснюються з районних бюджетів та бюджетів міст республіканського Автономної Республіки Крим і міст обласного значення та враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, належать видатки на соціальний захист та соціальне забезпечення, зокрема державні програми соціального захисту.
5.9. За змістом статті 102 цього Кодексу видатки місцевих бюджетів, передбачені у підпункті "б" пункту 4 частини першої статті 89 цього Кодексу, проводяться за рахунок субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на здійснення державних програм соціального захисту у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
5.10. Порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам визначаються Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 97 БК України).
5.11. Порядок та механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення компенсаційних виплат за вказані пільги окремих категорій громадян за рахунок субвенцій з державного бюджету встановлений Порядком №256.
5.12. Пунктом 1 Порядку № 256 (у редакції від 20 березня 2015 року) встановлено, що цей Порядок визначає відповідно до статті 102 БК України механізм фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, придбання твердого та рідкого пічного побутового палива і скрапленого газу; допомоги сім`ям з дітьми, малозабезпеченим сім`ям, інвалідам з дитинства, дітям-інвалідам, тимчасової державної допомоги дітям та допомоги по догляду за інвалідами I чи II групи внаслідок психічного розладу; компенсації особам, які згідно зі статтями 43 і 48 Гірничого закону України мають право на безоплатне отримання вугілля на побутові потреби, але проживають у будинках, що мають центральне опалення; компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян; пільг з послуг зв`язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування) за рахунок субвенцій з державного бюджету.
5.13. Пунктами 2, 3 Порядку № 256 (у редакції від 20 березня 2015 року) передбачено, що фінансування видатків місцевих бюджетів за державними програмами соціального захисту населення провадиться за рахунок субвенцій, передбачених державним бюджетом на відповідний рік, у межах обсягів, затверджених у обласних бюджетах, бюджеті Автономної Республіки Крим, бюджетах міст Києва та Севастополя, міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення та у районних бюджетах на зазначені цілі. Забороняється фінансування місцевих програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету. Головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення є керівники головних управлінь, управлінь, відділів та інших самостійних структурних підрозділів місцевих держадміністрацій, виконавчих органів рад, до компетенції яких належать питання праці та соціального захисту населення (далі - головні розпорядники коштів).
5.14. Згідно з пунктом 5 Порядку № 256 (у редакції від 20 березня 2015 року) головні розпорядники коштів місцевих бюджетів щомісяця готують інформацію про фактично нараховані суми та акти звіряння розрахунків за надані послуги з підприємствами - надавачами відповідних послуг і надсилають їх фінансовим органам райдержадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення): до 22 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв`язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року N 20.
5.15. Згідно з пунктом 6 Порядку № 256 (у редакції від 20 березня 2015 року) фінансові органи районних держадміністрацій, виконкомів міських рад (міст республіканського Автономної Республіки Крим і обласного значення) на підставі актів звіряння, зазначених у пункті 5 цього Порядку, щомісяця готують реєстри нарахованих сум та подають їх Міністерству фінансів Автономної Республіки Крим, фінансовим органам обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, управлінням Державної казначейської служби в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі: до 25 числа місяця, що настає за звітним, - щодо пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот, компенсаційних виплат за пільговий проїзд окремих категорій громадян, пільг з послуг зв`язку, зокрема безпроводового доступу до телекомунікаційної мережі з придбанням відповідних стаціонарних абонентських терміналів, та інших передбачених законодавством пільг (крім пільг на одержання ліків та зубопротезування). Інформація про фактично нараховані за звітний період суми подається як в цілому, так і за розрахунками, не проведеними згідно з Порядком, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року N 20.