ПОСТАНОВА
Іменем України
23 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 922/3013/18
Провадження № 12-116гс19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Бакуліної С. В.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення учасників справи касаційну скаргу Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради на постанову Східного апеляційного господарського суду від 22 квітня 2019 року (головуючий Пуль О. А., судді Білоусова Я. О., Тарасова І. В.) та рішення Господарського суду Харківської області від 30 січня 2019 року (суддя Новікова Н. А.) за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ХАРКІВГАЗ ЗБУТ" до Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління державної казначейської служби України у Холодногірському районі м. Харкова, Департаменту фінансів Харківської обласної державної адміністрації, про стягнення заборгованості у розмірі 268326,13 грн за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг і житлових субсидій населенню.
1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень
1.1. У листопаді 2018 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ХАРКІВГАЗ ЗБУТ" (далі - Товариство, ТОВ "ХАРКІВГАЗ ЗБУТ") звернулося до Господарського суду Харківської області з позовом до Управління праці та соціального захисту населення адміністрації Холодногірського району Харківської міської ради (далі - Управління) про стягнення заборгованості у загальній сумі 268326,13 грн, у тому числі 3% річних у розмірі 51371,02 грн та 216955,11 грн інфляційних втрат, за рахунок субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання та водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), управління багатоквартирним будинком, вивезення побутового сміття та рідких нечистот.
1.2. Позовні вимоги вмотивовано посиланням на неналежне виконання відповідачем своїх зобов`язань за спільними протокольними рішеннями про організацію взаєморозрахунків за природний газ та теплопостачання за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України в частині своєчасного відшкодування позивачу вартості спожитого природного газу абонентами - фізичними особами Холодногірського району м. Харкова, яким призначено субсидію.
1.3.Заперечення Управління проти позову обґрунтовано тим, що відносини, що склалися між Управлінням та позивачем у процесі виконання державного бюджету, не є господарськими, а отже, на них і не розповсюджується дія Цивільного та Господарського кодексів України (далі - ЦК України та ГК України), а спори між ними не вирішуються в господарських судах. Управління зазначило, що основним доказом позивача є спільні протокольні рішення, підписантом яких Управління не було, обов`язок за цими спільними протокольними рішеннями брав на себе Департамент фінансів Харківської обласної державної адміністрації (далі - Департамент). При цьому Управління наголошувало, що перевірити правильність здійсненого позивачем розрахунку суми позову не є можливим через відсутність даних про дати проведення відповідного фінансування, з якої ці спільні протокольні рішення набувають чинності.
2. Фактичні обставини справи, встановлені судами
2.1. Упродовж 2016 року та на початку 2017 року між Головним управлінням Державної казначейської служби України в Харківській області (далі - Казначейська служба), Департаментом, ТОВ "ХАРКІВГАЗ ЗБУТ"та Національною акціонерною компанією "Нафтогаз України" з метою погашення взаємної заборгованості, а саме організації проведення сторонами взаєморозрахунку відповідно до Порядку перерахування деяких субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг, субсидій та компенсацій, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 січня 2005 року № 20 (далі - Порядок № 20, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), укладено (підписано) 15 спільних протокольних рішень про організацію взаєморозрахунків за природний газ та теплопостачання за рахунок коштів загального фонду Державного бюджету України (а. с. 26 - 75, том 1).
2.2. У розділі 2 спільних протокольних рішень погоджено перелік підприємств, що беруть участь у проведенні розрахунків, та послідовність виконання сторонами цих рішень.
2.3. Пунктом 5.2 спільних протокольних рішень передбачено, що вони набирають чинності з моменту їх підписання всіма сторонами і діють до повного виконання сторонами зобов`язань за цими спільними протокольними рішеннями.
2.4. Згідно з пунктом 5.3 спільних протокольних рішень сторони визначили, що спільні протокольні рішення є чинними лише у разі проведення відповідного фінансування.
2.5. Спільні протокольні рішення підписані уповноваженими представниками сторін, підписи яких скріплені відтисками печаток усіх сторін.
2.6. Суди встановили, що укладені спільні протокольні рішення були профінансовані на загальну суму 39227028,26 грн.
2.7. Позивач стверджував, що за частиною спільних протокольних рішень на суму 17549003,26 грн (нарахування за лютий - жовтень 2016 року) по Холодногірському району Управління перерахувало грошові кошти у повному обсязі та своєчасно. Разом з тим за спільними протокольними рішеннями на суму 22814180,25 грн по Холодногірському району грошові кошти Управлінням були перераховані несвоєчасно, а саме: за спільними протокольними рішеннями № 759, 767у від 23 лютого 2016 року на суму 1802509,00 грн (а. с. 26, 27, 29, 30, том 1); за спільним протокольним рішенням № 757 від 23 лютого 2016 року на суму 5390918,00 грн (а. с. 33, 34, том 1); за спільними протокольними рішеннями № 27/УТГ, 26/УТГ, 36/УТГ, 510, 538/у від 20 січня 2017 року на суму 5279821,94 грн (а. с. 56, 57, 59, 60, 62, 63, 65, 66, 68, 69, том 1); за спільними проктокольними рішеннями № 31/УТГ, 37/УТГ від 20 січня 2017 року на суму 10340931,31 грн (а. с. 71, 72, 74, 75, том 1). Крім того, позивач зазначав, що за частиною спільних протокольних рішень на суму 8152,00 грн (нарахування за квітень - листопад 2016 року) по Харківському району Управлінням перерахувало грошові кошти у повному обсязі та своєчасно. Однак за спільними протокольними рішенням на суму 32308,68 грн грошові кошти Управлінням були перераховані несвоєчасно, а саме: за спільними протокольними рішеннями № 759, 767/у від 23 лютого 2016 року на суму 20391,00 грн (а. с. 26, 27, 29, 30, том 1); за спільним протокольним рішенням № 757 від 23 лютого 2016 року на суму 7570, 00 грн (а. с. 33, 34, том 1); за спільним протокольним рішенням № 31/УТГ від 20 січня 2017 року на суму 4347,68 грн (а. с. 71, 72, том 1).
2.8. Вказані обставини стали підставою для звернення Товариства з відповідним позовом про стягнення з Управління 3 % річних за період із 7 по 28 березня 2016 року, із 7 березня по 13 квітня 2016 року, з 2 по 27 лютого 2017 року у розмірі 51371,02 грн та інфляційних втрат за березень 2016 року, лютий 2017 у розмірі 216955,11 грн.
3. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3.1. Господарський суд Харківської області рішенням від 30 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 22 квітня 2019 року, позов задовольнив повністю.
3.2. Мотивуючи рішення, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у відносинах стосовно розрахунків з постачальниками послуг для осіб, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги, головні розпорядники бюджетних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних правовідносинах. Між сторонами виникли правовідносини з постачання природного газу окремим категоріям населення на пільговій основі, в яких відповідач як розпорядник відповідних коштів зобов`язаний здійснювати розрахунки з організаціями, що надають послуги особам, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги. При цьому чинне законодавство України не передбачає обов`язковості укладення договору про розрахунки з постачальниками послуг, наданих особам, які згідно з чинним законодавством мають право на пільги, оскільки зобов`язання сторін у таких відносинах виникають безпосередньо із законів України. Розпорядником коштів бюджетного фінансування соціальних пільг Холодногірського району м. Харкова та частково Харківського району є Управління, а отже, відшкодування витрат, понесених позивачем, повинен здійснювати відповідач за рахунок державних субвенцій. Неналежне фінансування заходів соціального захисту окремих категорій громадян не є підставою для звільнення відповідача від відшкодування витрат, понесених позивачем унаслідок надання субсидій населенню, яке отримує пільги, та не може бути підставою для звільнення від відповідальності за порушення такого зобов`язання. При цьому законодавством не передбачена залежність відшкодування від фактичного фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення за рахунок субвенцій з державного бюджету чи випадки повного або часткового звільнення від обов`язку здійснення розрахунків з постачальниками послуг на пільгових умовах, оскільки надання пільг певним категоріям населення відбувається не внаслідок власної недбалості чи власного бажання, а відповідно до вимог законів України.
3.3. Суди дійшли висновку, що Управління, яке згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань є самостійною юридичною особою, яка відповідно до положень частини першої статті 96 ЦК України має відповідати за своїми зобов`язаннями, які виникли безпосередньо із закону, і така відповідальність не може ставитись у залежність від дій чи бездіяльності будь-яких третіх осіб. Наслідки прострочення боржником грошового зобов`язання у вигляді інфляційного нарахування на суму боргу та 3 % річних є не санкціями, а способом захисту майнового права та інтересу, який полягає у відшкодуванні матеріальних втрат кредитора від знецінених грошових коштів унаслідок інфляційних процесів та отриманні компенсації (плати) від боржника за користування утримуваними ним грошовими коштами, належними до сплати кредиторові, а тому ці кошти нараховуються незалежно від вини боржника та незалежно від сплати ним неустойки (пені) за порушення виконання зобов`язання.
4. Вимоги касаційної скарги та короткий зміст наведених у ній доводів
4.1. Не погодившись із постановою Східного апеляційного господарського суду від 22 квітня 2019 року та рішенням Господарського суду Харківської області від 30 січня 2019 року, Управління звернулося з касаційною скаргою до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
4.2. На обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначив, що Управління не є учасником господарсько-правових відносин, а правовідносини між ним та позивачем є відносинами, які виникають у процесі виконання видаткової частини Державного бюджету України, таким чином, спір у цій справі не відноситься до юрисдикції господарських судів.
4.3.Окрім цього, скаржник зазначає, що головні розпорядники коштів місцевих бюджетів здійснюють у п`ятиденний строк розрахунки з постачальниками відповідних послуг і ведуть облік за видами пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу після отримання сум субвенцій на рахунки головного розпорядника коштів. Управління в цьому випадку є головним розпорядником коштів місцевого бюджету з виконання програм соціального захисту населення щодо відшкодування витрат на послуги з постачання природного газу, що надавалися населенню Холодногірського району м. Харкова, якому призначено житлові субсидії у січні-грудні 2016 року.
4.4. Скаржник наголошує, що державою фактично визначено спеціальний режим проведення розрахунків за поставлений природний газ, що, на думку скаржника, усуває Управління від процесу розподілу отриманих від споживачів грошових коштів на свій розсуд та полягає в автоматичному перерахуванні грошових коштів зі спеціальних рахунків на рахунки позивача за визначеними нормативами. Також зазначає, що у переважній більшості проведених розрахунків у 2016 році за згодою позивача і без участі Управління обов`язки з відшкодування взяв на себе Департамент відповідно до встановленого Урядом України порядку про застосування саме централізованих розрахунків; у такому разі Департамент не зобов`язаний був здійснювати розподіл субвенцій з державного бюджету між районами та містами, а здійснював розрахунки з позивачем у встановленому порядку.
4.5.Водночас у разі відсутності вищезазначеного обов`язку Управління вважає, що є неналежним відповідачем у справі, оскільки заборгованість перед позивачем виникла не з вини Управління, а через ненадходження коштів з державного бюджету у вигляді субвенцій на відшкодування субсидій на рахунок Управління, а тому нарахування інфляційних втрат і 3 % річних за прострочення оплати, на думку скаржника, є безпідставним.
4.6. Також скаржник вважає необґрунтованим розрахунок сум річних та інфляційних втрат, оскільки дата підписання спільних протокольних рішень є підставою для виділення коштів з державного бюджету, при цьому конкретні строки їх виділення залежно від дати підписаних спільних протокольних рішень законодавством не встановлені, за таких обставин перевірити правильність розрахунку суми позову неможливо.
5. Доводи інших учасників справи
5.1. У наданому до суду відзиві Товариство заперечує проти доводів касаційної скарги та зазначає, що нормативними документами чітко визначений суб`єкт, який представляє інтереси держави у процесі надання населенню субсидій на оплату вартості спожитого природного газу, і можливість його заміни на іншу особу законодавством не передбачена. Щодо нарахування сум інфляційних втрат і 3 % річних зазначає, що використання дати укладення спільних протокольних рішень для обчислення термінів проведення розрахунків і, відповідно, розрахунку заборгованості відповідача проведене у повній відповідності з нормами чинного законодавства. На обґрунтування господарської юрисдикції цього спору посилається на те, що у відносинах щодо розрахунків з постачальниками послуг для осіб, які згідно з чинним законодавством мають право на соціальні пільги, головні розпорядники бюджетних коштів на фінансування соціальних програм виступають не як суб`єкти владних повноважень, а як боржники у зобов`язальних правовідносинах.
5.2. Відзивів на касаційну скаргу від інших учасників справи не надходило.
6. Позиція Великої Палати Верховного Суду у справі
6.1. Оскільки Управління оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної юрисдикції, справа разом із касаційною скаргою була прийнята до розгляду Великою Палатою Верховного Суду.
Щодо юрисдикції спору
6.2. Визначаючи юрисдикцію суду під час розгляду цієї справи, Велика Палата Верховного Суду керується таким.
6.3. Пунктами 1, 6 статті 92 Конституції України встановлено, що виключно законами України визначаються права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов`язки громадянина; основи соціального захисту тощо.
6.4. Правові засади формування та застосування державних соціальних стандартів і нормативів, спрямованих на реалізацію закріплених Конституцією України та законами України основних соціальних гарантій, визначено Законом України від 5 жовтня 2000 року № 2017-III "Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії" (далі - Закон № 2017-III).
6.5. Статтею 19 Закону № 2017-III встановлено, що державні соціальні гарантії є обов`язковими для всіх державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності.
6.6. Згідно з положеннями частин першої - третьої статті 12 ГК України держава для реалізації економічної політики, виконання цільових економічних та інших програм і програм економічного і соціального розвитку застосовує різноманітні засоби і механізми регулювання господарської діяльності. Основними засобами регулюючого впливу держави на діяльність суб`єктів господарювання є: державне замовлення; ліцензування, патентування і квотування; технічне регулювання; застосування нормативів та лімітів; регулювання цін і тарифів; надання інвестиційних, податкових та інших пільг; надання дотацій, компенсацій, цільових інновацій та субсидій. Умови, обсяги, сфери та порядок застосування окремих видів засобів державного регулювання господарської діяльності визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами, а також програмами економічного і соціального розвитку. Встановлення та скасування пільг і переваг у господарській діяльності окремих категорій суб`єктів господарювання здійснюються відповідно до цього Кодексу та інших законів.
6.7. Одним із засобів державного регулювання господарської діяльності є визначення механізму перерахування субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на надання пільг та житлових субсидій населенню на оплату електроенергії, природного газу, послуг тепло-, водопостачання і водовідведення, квартирної плати (утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), вивезення побутового сміття та рідких нечистот за рахунок надходження до загального фонду державного бюджету рентної плати за транзитне транспортування природного газу і за природний газ, що видобувається в Україні.
Наведене регулювання визначено Порядком № 20.
6.8. З аналізу змісту Порядку № 20 вбачається, що держава взяла на себе бюджетне зобов`язання щодо відшкодування частини витрат підприємств паливно-енергетичного комплексу, пов`язаних з газопостачанням населення, яке використовує субсидії та має пільги з оплати комунальних послуг, а саме - витрат на придбання природного газу, його транспортування магістральними та переміщення розподільчими газопроводами.
6.9. Відповідно до пункту 6 Порядку № 20 органи Державної казначейської служби України (далі - Казначейство) на підставі платіжних доручень головних розпорядників коштів місцевих бюджетів перераховують кошти на рахунки постачальників ресурсів (товарів, послуг). Розрахунки проводяться на підставі актів звіряння або договорів, які визначають величину щомісячного споживання ресурсів (товарів, послуг), і спільних протокольних рішень, підписаних усіма учасниками таких розрахунків (пункт 7 Порядку № 20).
6.10. Також спільним наказом Міністерства енергетики та вугільної промисловості України, Міністерства фінансів України від 3 серпня 2015 року № 493/688 затверджено Порядок проведення розрахунків за природний газ, теплопостачання і електроенергію (далі - Порядок № 493, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
6.11. Відповідно до пункту 1.1 розділу І Порядку № 493 цей Порядок визначає взаємовідносини між органами Казначейства, департаментами фінансів обласних державних адміністрацій, Департаментом фінансів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - відповідні департаменти фінансів), Міністерством енергетики та вугільної промисловості України, Національною акціонерною компанією "Нафтогаз України", ДП "Енергоринок" та іншими учасниками розрахунків за природний газ, теплопостачання та електроенергію, що проводяться відповідно до Порядку № 20.
6.12. Згідно з пунктом 1.2 Порядку № 493 розрахунки, передбачені в пункті 1.1 цього розділу, проводяться за згодою сторін на підставі актів звіряння за нарахованими пільгами, субсидіями та компенсаціями населенню (далі - акти звіряння) або договорів, що визначають обсяг щомісячного споживання ресурсів (товарів, послуг) (далі - договори), і спільного протокольного рішення про організацію взаєморозрахунків за теплопостачання, природний газ та послуги з постачання, транспортування, розподілу природного газу, форма якого наведена у додатку 1 до цього Порядку; спільного протокольного рішення про організацію взаєморозрахунків за електроенергію, форма якого наведена у додатку 2 до цього Порядку; спільного протокольного рішення про організацію взаєморозрахунків за електроенергію та природний газ або вугілля, форма якого наведена у додатку 3 до цього Порядку.
6.13. Усі учасники розрахунків зобов`язані забезпечувати підписання спільних протокольних рішень на проведення розрахунків протягом 2 робочих днів з дня отримання таких спільних протокольних рішень (пункт 1.5 Порядку № 493).
6.14. З наведеного вбачається адміністративно-правове регулювання відносин щодо механізму фінансування видатків місцевих бюджетів на здійснення заходів з виконання державних програм соціального захисту населення щодо надання пільг та житлових субсидій населенню, зокрема на оплату природного газу.
6.15. Запроваджуючи механізм взаємних розрахунків між підприємствами паливно-енергетичного комплексу, визначений Порядком № 493, держава забезпечує відшкодування частини витрат підприємств паливно-енергетичного комплексу, пов`язаних з газопостачанням населення, яке використовує житлові субсидії та має пільги з оплати комунальних послуг. Тобто державою офіційно визнається неможливість підприємств паливно-енергетичного комплексу забезпечити вчасні розрахунки в цій частині (залежно від рівня отриманих пільг та субсидій населенням на відповідній ліцензованій території діяльності).
6.16. Згідно з пунктом 2.3 Порядку № 493 відповідні департаменти фінансів узагальнюють отримані дані та подають їх щомісяця до 20 числа Казначейству та відповідним головним управлінням Казначейства в областях, місті Києві (далі - головні управління Казначейства) у формі узгоджених з постачальниками та/або транспортувальниками ресурсів (товарів, послуг) спільних протокольних рішень про організацію взаєморозрахунків разом з відповідними зведеними реєстрами актів звіряння, або реєстрами договорів за підписами керівників відповідних департаментів фінансів, постачальників та/або транспортувальників ресурсів (товарів, послуг).
6.17. Відповідно до пункту 6 частини першої статті 21 Закону України від 24 червня 2004 року № 1875-IV "Про житло-комунальні послуги" виконавець послуг має право, зокрема, отримувати компенсацію за надані відповідно до закону окремим категоріям громадян пільги та нараховані субсидії з оплати житлово-комунальних послуг і повертати їх у разі ненадання таких послуг чи пільг.
6.18. Пунктом 9 частини першої статті 87 Бюджетного кодексу України (далі - БК України) визначено, що до видатків, які здійснюються з Державного бюджету України, належать видатки, зокрема, на соціальний захист та соціальне забезпечення. При цьому порядок та умови надання субвенцій з державного бюджету місцевим визначаються Кабінетом Міністрів України (частина друга статті 97 БК України).