ПОСТАНОВА
Іменем України
06 листопада 2019 року
Київ
справа №2340/3539/18
адміністративне провадження №К/9901/22749/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року у складі судді Гайдаш В.А. та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року у складі колегії суддів: Епель О.В., Літвіної Н.М., Степанюка А.Г., у справі № 2340/3539/18 за позовом депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, міського голови м. Черкаси ОСОБА_3 про визнання дій протиправними, визнання протиправними та нечинними рішень,
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. 05.09.2018 депутат Черкаської міської ради ОСОБА_1 (надалі - депутат Черкаської міської ради ОСОБА_1, позивач) звернувся з адміністративним позовом до Черкаської міської ради (надалі - відповідач - 1), уточнивши у подальшому який, просив:
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" від 22.08.2018 № 2-3440;
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3442 "Про внесення змін до рішення міської ради від 13.02.2017 № 2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки";
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3444 "Про надання дозволу комунальному підприємству "Черкасиелектротранс" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання тролейбусів";
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3445 "Про надання дозволу комунальному підприємству "ЧЕЛУАШ" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання техніки";
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3446 "Про утворення юридичної особи - департаменту муніципальної інфраструктури Черкаської міської ради, затвердження його структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23.05.2013 № 3-1682";
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3448 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23.05.2013 № 3-1682 "Про структуру, загальну чисельність апарату Черкаської міської ради та її виконавчих органів";
- визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3452 "Про надання дозволу комунальному підприємству теплових мереж "Черкаситеплокомуненерго" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання техніки";
1.1. У іншому позові депутата Черкаської міської ради ОСОБА_1 до Черкаської міської ради, поданого в цей же день, позивач просить визнати протиправним та нечинним рішення Черкаської міської ради "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" від 22.08.2018 № 2-3441.
1.2. Також 05 вересня 2018 року депутат Черкаської міської ради ОСОБА_1 звернувся з адміністративним позовом до Черкаської міської ради та міського голови міста Черкаси ОСОБА_3 (надалі - міський голова міста Черкаси ОСОБА_3, відповідач - 2), в якому ставив питання про визнання протиправними дії відповідачів щодо проведення 22.08.2018 57-го позачергового пленарного засідання II сесії Черкаської міської ради VIII скликання у місті Каневі, щодо встановлення кворуму депутатів за участю депутатів ОСОБА_4, ОСОБА_5., ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 та врахування голосів депутатів Черкаської міської ради ОСОБА_4, ОСОБА_5., ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9 під час встановлення результатів голосування на сесії.
2. Ухвалами судді Черкаського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року, зокрема, відкрито провадження за вказаними позовами.
2.1. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 24 вересня 2018 року справи, відкриті за цими позовами, об`єднано в одне провадження.
2.2. Ухвалою Черкаського окружного адміністративного суду від 22 березня 2019 року було задоволено клопотання відповідачів про закриття провадження в частині позовних вимог та закрито провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та нечинними рішень Черкаської міської ради від 22.08.2018 № 2-3440 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" та № 2-3441 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік".
2.3. 18 грудня 2018 року позивач подав до суду заяву про зміну предмету позову, в якому, окрім заявлених раніше позовних вимог, просить скасувати розпорядження Черкаського міського голови ОСОБА_3. від 22 серпня 2018 року № 108-0402-12.
2.4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року ухвалу Черкаського окружного адміністративного суду від 22 березня 2019 року - скасовано та направлено справу в частині позовних вимог про визнання протиправними та нечинними рішень Черкаської міської ради від 22.08.2018 р. № 2-3440 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 року № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" та № 2-3441 "Про внесення змін до рішення міської ради від 29.01.2018 р. № 2-2886 "Про міський бюджет на 2018 рік" для продовження розгляду до Черкаського окружного адміністративного суду.
2.5. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 27 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 червня 2019 року, в задоволенні адміністративного позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. 22.08.2018 міським головою м. Черкаси ОСОБА_3 за наслідками розгляду пропозиції депутатів Черкаської міської ради щодо вимоги до міського голови про негайне скликання пленарного засідання Черкаської міської ради для розгляду земельних та галузевих питань, зокрема рішення про внесення змін до бюджету м. Черкаси на 2018 рік, видано розпорядження № 108-0402-12, яким скликано п`ятдесят сьоме позачергове пленарне засідання другої сесії Черкаської міської ради на 22.08.2018 о 15 год. 00 хв. у м. Каневі по вул. Шевченка, 102 (Чернеча гора) з розгляду галузевих та земельних питань.
3.2. На зазначеному позачерговому 57-му пленарному засіданні II-ї сесії Черкаської міської ради VIII скликання у місті Каневі взяли участь 23 депутата Черкаської міської ради та за його наслідками прийнято рішення від 22.08.2018, у тому числі:
- № 2-3442 "Про внесення змін до рішення міської ради від 13.02.2017 №2-1613 "Про затвердження Програми соціально-економічного і культурного розвитку міста Черкаси на 2017-2019 роки";
- № 2-3444 "Про надання дозволу комунальному підприємству "Черкасиелектротранс" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання тролейбусів";
- № 2-3445 "Про надання дозволу комунальному підприємству "ЧЕЛУАШ" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання техніки";
- № 2-3446 "Про утворення юридичної особи - департаменту муніципальної інфраструктури Черкаської міської ради, затвердження його структури та внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23.05.2013 № 3-1682";
- № 2-3448 "Про внесення змін до рішення Черкаської міської ради від 23.05.2013 № 3-1682 "Про структуру, загальну чисельність апарату Черкаської міської ради та її виконавчих органів";
- № 2-3452 "Про надання дозволу комунальному підприємству теплових мереж "Черкаситеплокомуненерго" Черкаської міської ради на укладання договору фінансового лізингу для придбання техніки".
3.3. Позовні вимоги депутат Черкаської міської ради ОСОБА_1 обгрунтовував тим, що 22.08.2018 відповідачами протиправно під час позачергового 57-го пленарного засідання II сесії Черкаської міської ради VIII скликання у місті Каневі Черкаської області було встановлено кворум депутатів за участю депутатів ОСОБА_4, ОСОБА_5., ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, які раніше були відкликані керівними органами партій, тому врахування голосів вказаних депутатів під час встановлення результатів голосування на вказаній сесії є незаконним. Крім того, проведення вказаної сесії, на думку позивача, відбулось не у спосіб (за межами міста Черкаси), не у строки, що визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", та у місці, яке унеможливлювало участь позивача на ній. У зв`язку з відсутністю фактичного кворуму депутатів на вищезгаданому позачерговому 57-му пленарному засіданні II сесії Черкаської міської ради VIII скликання у місті Каневі всі прийняті на вказаній сесії рішення є протиправними та нечинними.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, виходив, зокрема, з того, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. При цьому порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. Водночас, оскаржувані позивачем рішення є актами індивідуальної дії, тобто створюють правові наслідки лише для конкретних осіб, а позивач, як депутат Черкаської міської ради, не є суб`єктом правовідносин, які склалися в результаті прийняття відповідачем-1 таких рішень, а тому і ці рішення не можуть порушувати права, свободи чи інтереси позивача. Крім того, суд першої інстанції зазначав про те, що проведення позачергового 57-го пленарного засідання ІІ сесії Черкаської міської ради VІІІ скликання в місті Каневі відповідає вимогам регламенту Черкаської міської ради VІІІ скликання. Наголошував на відсутності підстав для скасування розпорядження міського голови міста Черкаси ОСОБА_3. від 22 серпня 2018 року № 108-0402-12, у зв`язку з дотриманням процедури повідомлення.
4.1. Залишаючи рішення суду першої інстанції без змін, суд апеляційної інстанції вважав, що позивачем не доведено, що оскаржені ним дії та рішення Черкаської міської ради вчинені (прийняті) безпосередньо стосовно нього і що саме його відповідне право або охоронюваний законом інтерес є порушеним внаслідок вчинення таких дій та прийняття рішень.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Депутат Черкаської міської ради ОСОБА_12, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
5.1 Зазначає, зокрема, що відповідачами було порушено порядок та строки повідомлення позивача про дату та час засідання сесії, внаслідок чого він був позбавлений можливості приймати участь у засіданнях, чим були порушені його права як депутата. Крім того вказував на порушення Черкаською міською радою процедури прийняття оскаржуваних рішень, оскільки у голосуванні приймали участь депутати, повноваження яких припинені.
6. У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просили залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Приписами частини другої статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
9. Частинами 1, 3, 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України врегульовано, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи чи законні інтереси.
10. До суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
11. Частиною другою статті 140 Конституції України передбачено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
12. Частиною першою статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування" передбачено, що сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
13. Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
14. Пунктом 30 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.