ПОСТАНОВА
Іменем України
06 листопада 2019 року
Київ
справа №826/15078/17
адміністративне провадження №К/9901/60682/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Дашутіна І.В.,
суддів Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу народного депутата України ОСОБА_2 на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2018 у складі судді Вєкуа Н. Г. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 02.08.2018 у складі колегії суддів: Мельничука В. П., Ісаєнко Ю. А., Лічевецького І. О. у справі № 826/15078/17 за позовом народного депутата України ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство закордонних справ України, про визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправною та скасування постанови від 23.08.2017 № 638, зобов`язання вчинити дії, -
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Народний депутат України ОСОБА_2 звернувся з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, третя особа - Міністерство закордонних справ України, в якому просив:
- визнати протиправною та незаконною бездіяльність Кабінету Міністрів України, що полягає у невчиненні дій для виконання норм Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про правовий статус закордонних українців" від 09.02.2012 № 4381-VI, які зобов`язували Кабінет Міністрів України "привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом" та "забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону";
- визнати протиправною, незаконною та скасувати постанову Кабінету Міністрів України від 23.08.2017 № 638 "Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ України";
- зобов`язати Кабінет Міністрів України вжити заходів щодо виконання норм статей 1-2 і 10-2 Закону України "Про закордонних українців" щодо функціонування центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями як відповідального за реалізацію державної політики України у сфері співпраці із закордонними українцями на базі визначених Законом основних засад співпраці із закордонними українцями.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.05.2019 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
2.1. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02.08.2019 апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, рішення суду першої інстанції - без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Верховною Радою України 09.02.2012 було прийнято Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про правовий статус закордонних українців", відповідно до якого Закон України "Про закордонних українців", зокрема, доповнено статтями 1-2 та 10-2. Вказаними статтями визначено, що реалізацію державної політики України у сфері співпраці із закордонними українцями здійснює центральний орган виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями та визначені його повноваження.
3.2. Згідно з Розділом II Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про правовий статус закордонних українців" Кабінет Міністрів України зобов`язаний "привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом" та "забезпечити прийняття нормативно-правових актів, що випливають із цього Закону".
3.3. Позивач звернувся до Кабінету Міністрів України з депутатським запитом № 207/03-166 щодо невиконання Урядом деяких положень Закону України "Про закордонних українців" в частині передбаченого законодавством утворення та діяльності центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями для реалізації державної політики у відповідній сфері. Зазначений запит був оголошений на засіданні Верховної Ради України 13.05.2016.
3.4. У відповідь на вказаний запит, позивачем отримано лист Міністерства юстиції України від 10.06.2016 № 20510/5869-0-4-16/7 в якому було вказано, що "положення статей 1-2 та 10-2 Закону України "Про закордонних українців" ... можуть бути реалізовані Кабінетом Міністрів України ... діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади, тобто або шляхом утворення окремого центрального органу виконавчої влади, або через покладення функцій щодо реалізації політики у відповідній сфері на існуючі центральні органи виконавчої влади".
3.5. В подальшому, позивач повторно звернувся до Прем`єр-міністра України з депутатським зверненням від 09.12.2016 № 207/03-293 щодо необхідності виконання та повної імплементації Кабінетом Міністрів України положень Закону України "Про закордонних українців" з пропозицією компромісного варіанту розв`язання цього питання.
3.6. У вказаному депутатському зверненні зазначено, що з огляду на нинішні бюджетні обмеження прийнятним компромісним варіантом розв`язання цього питання на даному етапі, висловленим Міністерством юстиції України, могло б стати рішення Кабінету Міністрів України про покладення функції "центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями" з усіма визначеними вказаним Законом повноваженнями на існуючий центральний орган виконавчої влади з внесенням відповідних змін в Положення про нього та забезпеченням належної організаційно-структурної підтримки та фінансування, а також введення посади профільного заступника керівника у центральному органі виконавчої влади, на який буде покладено таку функцію.
3.7. Так, за результатами розгляду повторного депутатського звернення позивача, Міністерство юстиції України спільно з Міністерством закордонних справ України, Міністерством фінансів України і Міністерством культури України підтримало запропонований варіант імплементації Кабінетом Міністрів України Закону України "Про закордонних українців". У відповіді від 27.12.2017 № 46588/13687-0-4-16/7.1 зазначено, що з огляду на необхідність створення інституції, в цілому відповідальної за реалізацію державної політики у сфері співпраці із закордонними українцями, Міністерство закордонних справ України, а також Міністерство культури України підтримують пропозицію щодо покладення повноважень центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями, про який йдеться у Законі України "Про закордонних українців", на Міністерство закордонних справ України.
У зв`язку з чим, Кабінет Міністрів України поінформовано Міністерством юстиції про необхідність здійснення організаційних заходів щодо підготовки відповідного проекту рішення Уряду.
3.8. В подальшому, Урядом ухвалено постанову від 23.08.2017 № 638 "Про внесення змін до пункту 4 Положення про Міністерство закордонних справ України".
3.9. Позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає, що оскаржувана постанова Уряду не спрямована на імплементацію прийнятих Верховною Радою України змін до Закону України "Про закордонних українців", зокрема на приведення своїх нормативно-правових актів у відповідність із змінами до цього Закону та забезпечення прийняття нормативно-правових актів, що випливають із них. Крім того, позивач переконаний, що Кабінет Міністрів України порушує законність в частині не виконання положень Закону України "Про закордонних українців".
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, зазначив, що позивач не надав жодних доказів, які б свідчили б про неправомірну бездіяльність Кабінету Міністрів України, яка унеможливлює імплементацію Закону України "Про закордонних українців". Також, cудами зазначено, що позивач помилково дійшов висновку, що Уряд лише частково поклав функції центрального органу виконавчої влади на третю особу, адже Міністерство закордонних справ України, відповідно до положення про Міністерство закордонних справ України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.03.2016 № 281 "Про затвердження Положення про Міністерство закордонних справ України" має можливість реалізувати всі повноваження, передбачені статтею 10-2 Закону України "Про закордонних українців". Крім того, судом апеляційної інстанції було встановлено, що позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття оскаржуваної постанови відповідачем, а тому така постанова не може порушувати його прав, свобод чи інтересів.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, про задоволення його позовних вимог.
5.1. Доводи касаційної скарги, грунтуються на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного по суті рішення. На переконання позивача, Міністерство закордонних справ України не є органом з реалізації державної політики у сфері співпраці із закордонними українцями, а тому не може вважатись центральним органом виконавчої влади з питань співпраці з закордонними українцями. Відтак, позивач вважає, що судами було необгрунтовано не взято до уваги його доводи, щодо бездіяльності відповідача та порушення вимог закону під час прийняття оскаржувної постанови Кабінету Міністрів України.
5.2. Також скаржник зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій було зроблено помилковий висновок про відсутність у нього, як у народного депутата України, порушеного права.
6. Відповідачем та третьою особою подано відзиви на касаційну скаргу, в яких вони просять залишити без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_2 , а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною третьою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України 06.07.2005 № 2747-IV (в редакції, чинній на момент виникнення правовідносин, далі - КАС України) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
8. Так, позивач звернувся до суду із вказаним позовом, оскільки вважає, що його права було порушено, внаслідок бездіяльності відповідача, а прийняття постанови Уряду відбулось із порушеннями, що свідчить про протиправнісь такого акта.
9. Разом з тим, частиною другою статті 19 Конституції України 28.06.1991 № 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
10. Щодо твердження позивача про необхідність створення окремого органу центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями колегія суддів зазначає.
11. Згідно з пунктом 9-1 статті 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України утворює, реорганізовує та ліквідує, відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади.
12. Проте, постановою Кабінету Міністрів України від 11.10.2016 № 710 "Про ефективне використання державних коштів" припинено створення нових бюджетних установ України.
13. Водночас, зазначені повноваження Уряду щодо утворення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади з об`єктивних причин не зводяться лише до правової фіксації факту утворення конкретного органу. Одночасно визначаються його власна назва, завдання, функції, конкретизуються повноваження та вирішується питання структурно-організаційного характеру, що передбачено статтею 3 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" від 17.03.2011 № 3166-VI.
14. Частиною третьою статті 5 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" утворення, реорганізація та ліквідація міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади здійснюються з урахуванням завдань Кабінету Міністрів України, а також з урахуванням необхідності забезпечення здійснення повноважень органів виконавчої влади і недопущення дублювання повноважень.
15. В даному випадку, статтями 1-2, 10-1, 10-2, Прикінцевими положеннями Закону України "Про закордонних українців" від 04.03.2004 № 1582-IV не встановлено вимоги щодо створення Урядом окремного центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями
16. Відповідно до статті 10-2 Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про правовий статус закордонних українців" від 09.02.2012 № 4381-VI (далі - Закон № 4381-VI) до повноважень центрального органу виконавчої влади з питань співпраці із закордонними українцями належать:
1) забезпечення реалізації державної політики у сфері співпраці із закордонними українцями;
2) здійснення координації заходів, що проводяться центральними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування щодо забезпечення співпраці із закордонними українцями;
3) розроблення та внесення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання питань співпраці із закордонними українцями;
4) надання громадським організаціям (осередкам) закордонних українців організаційної, методичної, технічної та іншої допомоги в їх діяльності;
5) розроблення спільно з іншими заінтересованими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування державної цільової програми співпраці із закордонними українцями;
6) участь у підготовці та укладенні міжнародних договорів України щодо забезпечення прав закордонних українців, створення сприятливих умов та можливостей для задоволення їх соціальних, культурно-освітніх, мовних, інформаційних та інших потреб;
7) участь у роботі змішаних міжурядових комісій з питань національних меншин;
8) співпраця з державними органами іноземних держав, до компетенції яких належить питання національних меншин;
9) взаємодія з міжнародними організаціями, що проводять моніторинг дотримання прав осіб, які належать до національних меншин;