ПОСТАНОВА
Іменем України
06 листопада 2019 року
Київ
справа №818/119/16
адміністративне провадження №К/9901/10049/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стеценка С.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ) на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2016 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Жигилія С.П., суддів: Дюкарєвої С.В., Перцової Т.С.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гімель ЛТД" (далі - ТОВ) до ДАБІ, Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області (далі - Управління ДАБІ) про скасування постанови, припису, наказу, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2016 року ТОВ звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило визнати незаконними та скасувати припис від 25 листопада 2015 року № 596, рішення від 03 грудня 2015 року № 13-Р та постанову від 20 січня 2016 року №4.
Свої вимоги позивач мотивував тим, що ТОВ було проведено реконструкцію приміщення, дане приміщення належить йому на праві власності, а тому він мав право проводити зі своїм майном будь-які роботи. Зазначає, що перевірка була проведена без участі директора.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Сумський окружний адміністративний суд постановою від 04 квітня 2016 року відмовив у задоволенні позову.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що спірна прибудова є тимчасовою спорудою, яка складалася із металокаркасу та металочерепиці, крім того, після здійснення будівництва змінилися зовнішні геометричні розміри фундаменту у плані, згідно з даними технічного паспорта, з`явилися елементи несучих конструкцій. Взяв до уваги суд і те, що позивача було повідомлено про перевірку, директор на перевірку не з`явився, але фактично державного інспектора було допущено до перевірки. Документи, які досліджувалися під час перевірки, долучені до матеріалів справи і підтверджують правомірність винесених припису та рішень.
Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 05 липня 2016 року рішення суду першої інстанції скасував. Прийняв нову постанову про задоволення позову.
Визнав протиправним та скасував наказ Управління ДАБІ від 03 грудня 2015 року № 13 про скасування реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт № СМ 083142440315 від 01 вересня 2014 року.
Визнав протиправним та скасував припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил головного інспектора будівельного нагляду відділу контролю та нагляду за проведенням перевірок Бондаркова Василя Івановича Управління ДАБІ від 25 листопада 2015 року № 596.
Визнав протиправною та скасував постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності головного інспектора будівельного нагляду за проведенням перевірок Бондаркова Василя Івановича Управління ДАБІ від 20 січня 2016 року № 4.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції зазначив, що реєстрація декларації про початок виконання будівельних робіт може бути скасована лише за умови, якщо буде встановлено наявність у такій декларації недостовірних даних, які є підставою вважати об`єкт самочинним будівництвом. При цьому, недостовірність даних може проявитись у тому, що інформація, яка зазначена в декларації, не відповідала дійсності на час подання такої, а також у разі наявності розбіжностей між зазначеними в ній даними. Водночас, передумовою такого скасування є виявлення у об`єкта будівництва ознак того, що він будується самочинно.
Враховуючи вказане, колегія суддів дійшла висновку, що матеріали справи не містять жодних доказів, які б підтвердили внесення ТОВ недостовірних даних у декларацію та були б належними підставами для скасування останньої. Крім того, зазначила, що доказів того, що декларація про початок виконання будівельних робіт була зареєстрована з будь-яким зауваженням або поверталась позивачу, матеріали справи не містять.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
25 липня 2016 року ДАБІ звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та прийняти нове рішення про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що суд апеляційної інстанції неправильно застосував норми матеріального права та допустив порушення норм процесуального права.
Посилається на те, що в матеріалах справи відсутні будь-які документи, що підтверджують факт правомірності будівництва ТОВ відносно земельної ділянки, яка знаходиться під прибудовою на прибудинковій території житлового будинку АДРЕСА_1 . Щодо даної земельної ділянки містобудівні умови та обмеження на забудову ТОВ не надавалися. Документи, які посвідчують право користування чи оренди земельної ділянки під спірною прибудовою за ТОВ, відсутні.
Йдеться у скарзі й про те, що діючим законодавством передбачено право здійснення реконструкції об`єктів будівництва за умови залишення без змін елементів несучих і огороджувальних конструкцій та зовнішніх геометричних розмірів їхніх фундаментів.
Проте під спірною забудовою, яка придбана позивачем у ТОВ "Союз-3", згідно з технічним паспортом взагалі відсутній фундамент, спірна прибудова є тимчасовою спорудою, після будівництва змінилися зовнішні геометричні розміри фундаменту у плані. Фактично побудовано капітальну споруду.
Зазначає, що є підстави вважати цей об`єкт самочинним будівництвом, оскільки він збудований на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети або документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту будівельного паспорта.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 12 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ДАБІ.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 26 січня 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.
Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 04 червня 2019 року № 593/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ДАБІ 16 листопада 2015 року за №40-4370-К отримано звернення гр. ОСОБА_1 на урядову лінію, в якому заявник просив провести перевірку законності проведення прибудови об`єкту, що знаходиться на першому поверсі житлового будинку на земельній ділянці ( АДРЕСА_1 ) та зазначив, що прибудова здійснюється на теплотрасі будинку.
Управління ДАБІ видало направлення від 20 листопада 2015 року № 596 про проведення з 23 по 27 листопада 2015 року (включно) позапланової перевірки, яке було отримано директором ТОВ 23 листопада 2015 року, що підтверджується підписом на направленні.
Державним інспектором складено акт перевірки ТОВ щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 25 листопада 2015 року № 596.
З акта перевірки вбачається, що реконструкція здійснюється зі зміною зовнішніх геометричних розмірів фундаментів у плані. Фактично ТОВ виконано будівельні роботи з облаштування стрічкового фундаменту з використанням бетону біля приміщення магазину з дворової частини житлового будинку по АДРЕСА_1, виконано будівельні роботи з облаштування стін шляхом кладки силікатного блоку та покрівлі, орієнтовно розміром 5,8х4,8 м2, загальна площа прибудова 27,1 м2.
Згідно з висновками акта перевірки встановлено, що відповідно до декларації про початок виконання будівельних робіт від 01 вересня 2014 року №СМ 083142440315, замовником виконання робіт із реконструкції магазину з влаштуванням окремого входу по АДРЕСА_1 є ТОВ, при цьому, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки не видавалися, документів, що посвідчують право власності або оренди на земельну ділянку у декларації не зазначено.
Враховуючи те, що реконструкція (будівництво добудови) виконувалася на земельній ділянці, яка не була відведена для цієї мети та є прибудинковою територією житлового будинку, відсутні правовстановлюючі документи на земельну ділянку, Управління ДАБІ дійшло висновку, що ТОВ порушило норми частини четвертої статті 26 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відомості, наведені у декларації про початок виконання будівельних робіт не відповідають вимогам містобудівного законодавства, чим порушив частину восьму статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності".
За результатами проведеної перевірки винесено припис від 25 листопада 2015 року № 596 про усунення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, прийнято рішення №13-Р від 03 грудня 2015 року про скасування декларації про початок виконання будівельних робіт, а також постанову № 4 від 20 січня 2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Не погоджуючись з діями посадових осіб Управління ДАБІ щодо винесення наказу, припису та постанови про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" встановлено, що державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики з питань державного архітектурно-будівельного контролю, контролю у сфері житлово-комунального господарства, у відповідності до Указу Президента України від 08 квітня 2011 року № 439/2011, є Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
Відповідно до частини другої статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Частиною 4 вказаного Закону передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, крім іншого, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Суд апеляційної інстанції проаналізував висновки контролюючого суб`єкта щодо встановленого в ході перевірки порушення позивачем законодавства у сфері містобудування, та зазначив таке.
За змістом статей 34, 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" право замовника на виконання будівельних робіт на об`єкті ІІІ категорії складності виникає після реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт.
Порядок виконання будівельних робіт затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 року № 466 "Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт" (далі - Порядок).
Положеннями пункту 2 цього Порядку передбачено, що будівельні роботи можуть виконуватися замовником після отримання документа, що посвідчує право власності чи користування земельною ділянкою, або договору суперфіцію, та реєстрації відповідною Інспекцією декларації (щодо об`єктів будівництва, що належать до I - III категорії складності).
Відповідно до частини восьмої статті 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та пункту 9 Порядку замовник відповідає за повноту та достовірність даних, зазначених у поданій ним декларації.
У цій справі встановлено, що внаслідок позапланової перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, органом державного архітектурно-будівельного контролю було встановлено обставини, які, на його переконання, свідчать про недостовірність наведених позивачем у декларації про початок будівельних робіт даних в частині неотримання містобудівних умов та обмежень та відсутність документів на забудову земельної ділянки (договір оренди або державний акт).
За визначенням Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - це документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією (пункт 8 частини першої статті 1).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 29 цього Закону, містобудівні умови та обмеження є однією із основних складових вихідних даних, і відповідно до статті 31 цього Закону повинні враховуватись при розробленні проектної документації на будівництво.
Як убачається із матеріалів справи, у декларації про початок будівельних робіт позивачем зазначено, що до об`єкта будівництва не вимагаються містобудівні умови та обмеження. При цьому, позивач послався на пункт 25 Переліку об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства від 07 липня 2011 року № 109 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 913/19651).
Згідно зазначеного пункту, містобудівні умови та обмеження не надаються на реконструкцію житлових та нежитлових приміщень без зміни їх зовнішньої конфігурації, улаштування в існуючих житлових будинках, адміністративно-побутових будівлях підприємств та громадських будівлях вбудованих приміщень громадського призначення.
Судом апеляційної інстанції зазначено, що із робочого проекту "Реконструкція магазину з влаштуванням окремих входів по АДРЕСА_1 ", розробленого на замовлення позивача архітектором ОСОБА_2, який має відповідний кваліфікаційний сертифікат, вбачається, що реконструкція магазину з влаштуванням окремих входів включає в себе виконання робіт в межах існуючих конструкцій, без зміни будівельного обсягу заміни матеріалу стін частини приміщень.
Тобто, виконання будівельних робіт, декларацію про початок яких позивачем подано в установленому порядку до органу державного архітектурно-будівельного контролю у вересні 2014 року, заплановано в межах існуючих конструкцій, без влаштування прибудови, адже така прибудова була влаштована значно раніше, про що було відомо уповноваженому органу.