П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
12 вересня 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/797/18
Провадження № 11-403заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого судді-доповідача Князєва В. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Орєшко Ю. О.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача Склярук Ю. В.,
розглянула у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання нечинним, протиправним та скасування рішення
за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 квітня 2019 року (судді Олендер І. Я., Гончарова І. А., Кравчук В. М., Мороз Л. Л., Ханова Р. Ф.),
У С Т А Н О В И Л А :
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати нечинним, протиправним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 04 вересня 2018 року № 2814/0/15-18 "Про скасування рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів від 13 червня 2018 року № 249дп-18 про закриття дисциплінарного провадження стосовно прокурора першого відділу процесуального керівництва управління наглядової діяльності Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_1".
2. На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що спірне рішення не містить посилань на обставини, фактичні дані, які б свідчили про невиконання чи неналежне виконання ОСОБА_1 службових обов`язків, у ньому не зазначено ступеня тяжкості вчиненого проступку, а також чи була ним заподіяна шкода і яка саме. На переконання позивача, ВРП не дотрималась балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано прийняте нею рішення.
3. ОСОБА_1 наполягає на помилковості висновків ВРП щодо неналежного виконання ним процесуальних повноважень слідчого у кримінальному провадженні № 52017000000000421. На переконання позивача, ухвала слідчого судді від 23 листопада 2017 року, якою скасовано постанову слідчого ОСОБА_1 від 24 жовтня 2017 року та зобов`язано останнього розглянути у порядку та у межах строків, передбачених статтею 220 Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПК), клопотання адвоката Рохманова С. І. від 20 жовтня 2017 року про вручення ОСОБА_2 пам`ятки про процесуальні права та обов`язки потерпілої, постановлена з порушенням вимог КПК, а тому викладені у ній висновки не можуть бути підставою для притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності. При цьому кримінальне провадження № 52017000000000421 було закрито 07 березня 2018 року у зв`язку з відсутністю складу кримінального правопорушення.
4. Крім того, ОСОБА_1 звернув увагу на те, що ВРП, скасовуючи рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП) та ухвалюючи рішення про притягнення його до дисциплінарної відповідальності з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", не надала оцінки законності рішення КДКП у частині закриття нею дисциплінарного провадження щодо позивача за пунктами 2, 5 частини першої цієї ж статті, тобто дисциплінарне провадження щодо решти дисциплінарних проступків ВРП не переглянула.
Короткий зміст рішення суду попередньої інстанції
5. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 01 квітня 2019 року у задоволенні позову відмовив.
6. Свої висновки суд мотивував тим, що оскаржуване рішення є законним та обґрунтованим і правових підстав для його скасування немає. Зокрема, суд установив, що ВРП прийняла це рішення з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовано вказане рішення, врахувала характер вчиненого проступку, його наслідки, ступінь вини, застосувавши до позивача дисциплінарне стягнення у виді догани, що є пропорційним вчиненому, не допустила упередженості до позивача, не обмежувала його у наданні усних та письмових пояснень щодо фактичних обставин, що свідчить про дотримання відповідачем принципу рівності та урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі вимог
7. В апеляційній скарзі позивач порушує питання про скасування рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 квітня 2019 року та ухвалення нового рішення - про задоволення позову. Скаржник вважає судове рішення незаконним і необґрунтованим, посилається на неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи, та неправильне застосування ним норм матеріального і порушення норм процесуального права.
8. Скаржник зазначає, що суд не надав оцінки його доводам щодо незаконності ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року, а також залишив поза увагою, що ВРП у своєму рішенні на надала оцінки законності закриття КДКП дисциплінарного провадження за пунктами 2, 5 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру".
9. На переконання скаржника, висновки суду першої інстанції про неупередженість ВРП та дотримання нею принципу пропорційності при ухваленні спірного рішення є невмотивованими. Крім того, суд не надав оцінки окремій думці члена ВРП, висловленій щодо оскаржуваного рішення, та проігнорував доводи позивача про недотримання ВРП вимог частини третьої статті 48 Закону України "Про прокуратуру".
10. Порушення норм процесуального права скаржник убачає в недотриманні судом першої інстанції установленого Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС) строку розгляду справи, а також у тому, що 04 лютого 2019 року після виходу з нарадчої кімнати головуючий оголосив про поновлення судового розгляду без постановлення відповідної ухвали. До того ж від дня поновлення судового розгляду до дня ухвалення судового рішення суд не допитав свідків і не вчинив інших процесуальних дій.
Позиція учасників справи щодо апеляційної скарги
11. ВРП подала відзив на апеляційну скаргу, в якому просила залишити скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін. Відповідач вважає правильним висновок суду попередньої інстанції про відсутність правових підстав для задоволення позову ОСОБА_1, водночас доводи апелянта, на переконання ВРП, є необґрунтованими, спростовуються наявними у справі матеріалами.
12. У судовому засіданні позивач підтримав апеляційну скаргу та просив її задовольнити з наведених у ній мотивів.
13. Представник відповідача у судовому засіданні просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги ОСОБА_1 та залишити рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 квітня 2019 року без змін.
Рух апеляційної скарги
14. Велика Палата Верховного Суду ухвалами від 06 травня та 11 червня 2019 року відкрила провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 квітня 2019 року та призначила її до розгляду в судовому засіданні, про що повідомлено учасників справи.
Установлені обставини справи
15. 20 грудня 2017 року до КДКП надійшла дисциплінарна скарга адвоката Рохманова С. І. про вчинення старшим слідчим в особливо важливих справах відділу досудового розслідування кримінальних правопорушень, вчинених прокурорами та працівниками органів прокуратури слідчого управління Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
16. Рішенням від 26 грудня 2017 року щодо старшого слідчого ОСОБА_1 відкрито дисциплінарне провадження.
17. 20 лютого 2018 року член КДКП, розглянувши матеріали дисциплінарного провадження, склав висновок № 11/2/4-1082дс-336дп-17, у якому запропонував притягнути ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 5 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", та накласти на нього дисциплінарне стягнення у виді догани.
18. Під час розгляду цього висновку КДКП установила такі обставини.
На виконання ухвали слідчого судді Солом`янського районного суду міста Києва Українця В. В. від 01 червня 2017 року детективом Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ) 20 червня 2017 року внесено відомості до Єдиного реєстру досудових розслідувань (далі - ЄРДР) за № 52017000000000421 за фактом перевищення влади та службових повноважень заступником Генерального прокурора України Столярчуком Ю. В., що завдало істотної шкоди охоронюваним законом інтересам держави, за попередньою правовою кваліфікацією - частина перша статті 365 Кримінального кодексу України (далі - КК).
Заявником у кримінальному провадженні є ОСОБА_2
12 червня 2017 року адвокат Рохманов С. І., представляючи її інтереси, звернувся до НАБУ із клопотанням про надання інформації щодо згаданого кримінального провадження та залучення ОСОБА_2 як потерпілої, однак постановою детектива НАБУ Мельника А. Г. від 22 червня 2017 року відмовлено у визнанні ОСОБА_2 потерпілою у цьому кримінальному провадженні.
Ухвалою слідчого судді Солом`янського районного суду міста Києва від 11 липня 2017 року було скасовано зазначену постанову та зобов`язано детектива НАБУ Мельника А. Г. відповідно до вимог КПК вирішити питання щодо залучення ОСОБА_2 потерпілою у вказаному кримінальному провадженні.
14 липня 2017 року матеріали згаданого кримінального провадження передані за підслідністю до Генеральної прокуратури України. У вказаному кримінальному провадженні визначено групу слідчих, старшим у якій визначено ОСОБА_1
25 липня 2017 року до Генеральної прокуратури України з НАБУ надійшло за належністю два клопотання адвоката Рохманова С. І. від 12 та 18 липня 2017 року про проведення слідчих дій у кримінальному провадженні № 52017000000000421.
Листом від 28 липня 2017 року слідчий ОСОБА_1 повідомив адвоката Рохманова С. І. про відсутність підстав для розгляду цих клопотань, оскільки ані ОСОБА_2, ані адвокат Рохманов С. І. не є стороною кримінального провадження № 52017000000000421 і не наділені правом заявляти такі клопотання.
27, 28 та 31 липня 2017 року до слідчого ОСОБА_1 надійшли клопотання адвоката Рохманова С. І. про здійснення невідкладних слідчих дій та залучення ОСОБА_2 до вказаного вище кримінального провадження як потерпілої (вручення їй пам`ятки про процесуальні права та обов`язки потерпілої, надання для ознайомлення матеріалів кримінального провадження).
07 серпня 2018 року адвокат Рохманов С. І. звернувся до суду зі скаргою на бездіяльність слідчого ОСОБА_1 щодо нерозгляду ним клопотання, зареєстрованого 28 липня 2017 року за вхідним № 16.
Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 31 серпня 2017 року слідчого ОСОБА_1 або іншу уповноважену особу Генеральної інспекції, що здійснює досудове розслідування у кримінальному провадженні № 52017000000000421 (з 31 липня по 30 серпня 2017 року слідчий ОСОБА_1 перебував у відпустці), зобов`язано розглянути клопотання, зареєстроване 28 липня 2017 року за вхідним № 16, у строки та в порядку, що визначені статтею 220 КПК.
06 вересня 2017 року до Генеральної прокуратури України надійшло клопотання адвоката Рохманова С. І. від 04 вересня 2017 року щодо проведення невідкладних слідчих дій, зазначених у раніше поданому клопотанні від 27 липня 2017 року.
Листом від 15 вересня 2017 року слідчий ОСОБА_1 повідомив адвоката Рохманова С. І. про відмову у розгляді та задоволенні згаданого клопотання у зв`язку з відсутністю оригіналу ухвали суду від 31 серпня 2017 року та з огляду на відсутність у адвоката Рохманова С. І. статусу сторони захисту або представника потерпілого у кримінальному провадженні № 52017000000000421.
У подальшому, отримавши ухвалу суду від 31 серпня 2017 року, слідчий ОСОБА_1 постановою від 29 вересня 2017 року відмовив у задоволенні клопотання адвоката Рохманова С. І., зареєстрованого 28 липня 2017 року за вхідним № 16, з підстав відсутності в адвоката Рохманова С. І. статусу сторони захисту або представника потерпілого у згаданому кримінальному провадженні.
20 жовтня 2017 року до Генеральної прокуратури України надійшло клопотання адвоката Рохманова С. І. як представника потерпілої ОСОБА_2 про вручення останній пам`ятки про процесуальні права та обов`язки потерпілої та ознайомлення з матеріалами кримінального провадження.
ОСОБА_1 постановою від 24 жовтня 2017 року відмовив у задоволенні цього клопотання з тих підстав, що ОСОБА_2 не є стороною кримінального провадження № 52017000000000421.
Ухвалою слідчого судді Печерського районного суду міста Києва Москаленко К. О. від 23 листопада 2017 року скасовано зазначену постанову та зобов`язано ОСОБА_1 розглянути клопотання адвоката Рохманова С. І. як представника потерпілої ОСОБА_2 у порядку та в межах строків, передбачених статтею 220 КПК.
Надаючи пояснення КДКП щодо цих обставин, ОСОБА_1 зазначив, що всі звернення та клопотання представника ОСОБА_2 - Рахманова С. І. він розглянув у встановлені строки та у визначеному статтею 220 КПК і Законом України "Про звернення громадян" порядку. ОСОБА_2 він не залучив до кримінального провадження як потерпілу у зв`язку із відсутністю доказів завдання їй моральної, фізичної або майнової шкоди. При цьому особа ОСОБА_2 не встановлена. Ухвала слідчого судді від 23 листопада 2017 року до Генеральної прокуратури України не надходила.
19. За результатами розгляду дисциплінарної справи КДКП ухвалила рішення від 13 червня 2018 року № 249дп-18, яким закрила дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 за вчинення ним дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 2, 5 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру".
20. Рішення мотивовано тим, що у діях ОСОБА_1 немає ознак жодного дисциплінарного проступку. Зокрема, за висновком КДКП, ОСОБА_1 не був зобов`язаний виконувати ухвалу слідчого судді Солом`янського районного суду міста Києва від 11 липня 2017 року, оскільки вона адресована конкретно детективу НАБУ ОСОБА_8 . Доводи скаржника про неналежний розгляд клопотань від 12 та 18 липня 2017 року КДКП оцінила критично, оскільки надана слідчим відповідь не була оскаржена в порядку, передбаченому статтею 303 КПК. Також КДКП дійшла висновку про необґрунтованість наведених у скарзі доводів щодо невиконання слідчим ОСОБА_1 ухвали від 31 червня 2017 року, оскільки слідчий надав відповідь від 15 вересня 2017 року та прийняв постанову від 24 вересня 2017 року про відмову у задоволенні клопотання, яка не оскаржена відповідно до норм КПК. Стосовно ухвали слідчого судді Печерського районного суду міста Києва від 23 листопада 2017 року КДКП у своєму рішенні зазначила про відсутність доказів надходження цієї ухвали до Генеральної прокуратури України.
21. У резолютивній частині рішення зазначено також про надання Рохманову С. І. дозволу на його оскарження до ВРП.
22. 09 липня 2018 року до ВРП надійшла скарга адвоката Рохманова С. І. на рішення КДКП від 13 червня 2018 року № 249дп-18.
23. Розглянувши цю скаргу, ВРП рішенням від 04 вересня 2018 року № 2814/0/15-18 скасувала рішення КДКП про закриття дисциплінарного провадження стосовно ОСОБА_1 та притягнула його до дисциплінарної відповідальності, застосувавши до нього дисциплінарне стягнення у виді догани.
24. Так, ВРП погодилася з висновками КДКП про відсутність у діях слідчого ОСОБА_1 порушень порядку розгляду клопотань адвоката Рохманова С. І. від 12, 18, 26, 27, 31 липня та 04 вересня 2017 року, визнавши необґрунтованими наведені у скарзі адвоката Рохманова С. І. доводи щодо невмотивованості цих висновків КДКП.
25. Водночас ВРП зазначила, що поза увагою КДКП залишився той факт, що за результатами розгляду скарги на постанову слідчого ОСОБА_1 від 24 жовтня 2017 року слідчий суддя в ухвалі від 23 листопада 2017 року встановив факти порушення цим слідчим прав потерпілої ОСОБА_2 та вимог КПК у кримінальному провадженні № 52017000000000421.
26. За правилами частини першої статті 45 Закону України "Про прокуратуру" якщо за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність прокурора в межах кримінального процесу встановлено факти порушення прокурором прав осіб або вимог закону, таке рішення може бути підставою для дисциплінарного провадження.
27. З урахуванням наведеного ВРП дійшла висновку про існування обставин неналежного виконання слідчим ОСОБА_1 службових обов`язків, а саме процесуальних повноважень слідчого (старшого групи слідчих) при здійсненні досудового розслідування у кримінальному провадженні № 52017000000000421, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
28. Вирішуючи питання щодо виду дисциплінарного стягнення, яке має бути застосоване до прокурора ОСОБА_1, ВРП зазначила, що враховує його позитивну характеристику, відсутність інших дисциплінарних стягнень, характер вчиненого проступку, його наслідки, ступінь вини, та вважає, що пропорційним і достатнім буде накладення на прокурора ОСОБА_1 дисциплінарного стягнення у виді догани.
29. Позивач, не погодившись із цим рішенням ВРП, оскаржив його до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
30. За правилами пункту 1 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру" прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з підстави невиконання чи неналежного виконання службових обов`язків.
31. Згідно зі статтею 44 цього ж Закону дисциплінарне провадження здійснюється КДКП.
32. КДКП приймає рішення в дисциплінарному провадженні більшістю голосів від свого загального складу. Під час прийняття рішення у дисциплінарному провадженні враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини, що впливають на обрання виду дисциплінарного стягнення. У разі відсутності підстав для накладення на прокурора дисциплінарного стягнення Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів своїм рішенням закриває дисциплінарне провадження (частини перша, третя, п`ята статті 48 Закону).
33. Відповідно до частини першої статті 49 Закону України "Про прокуратуру" на прокурора можуть бути накладені такі дисциплінарні стягнення: 1) догана; 2) заборона на строк до одного року на переведення до органу прокуратури вищого рівня чи на призначення на вищу посаду в органі прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду (крім Генерального прокурора); 3) звільнення з посади в органах прокуратури.
34. Прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до ВРП протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення (частина перша статті 50 цього Закону).
35. Порядок розгляду ВРП скарги на рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора визначений статтею 53 Закону України "Про Вищу раду правосуддя".
36. За змістом цієї норми скарга на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора розглядається ВРП у пленарному складі в порядку, визначеному статтею 49 цього Закону для розгляду дисциплінарної справи щодо судді.
37. ВРП розглядає скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора не пізніше шістдесяти днів з дня їх надходження. Цей строк може бути продовжений ВРП не більше ніж на шістдесят днів у разі потреби додаткової перевірки обставин та (або) матеріалів справи.
38. За результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора ВРП має право: 1) скасувати повністю рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та закрити дисциплінарне провадження; 2) скасувати частково рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 3) скасувати повністю або частково рішення відповідного органу про відмову в притягненні до дисциплінарної відповідальності прокурора та ухвалити нове рішення; 4) змінити рішення відповідного органу, застосувавши інший вид дисциплінарного стягнення; 5) залишити рішення відповідного органу без змін.
39. Копія рішення ВРП, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора, у семиденний строк з дня його ухвалення вручається чи надсилається прокурору або його представнику (частини третя - шоста статті 53 "Про Вищу раду правосуддя").
40. За правилами статті 54 цього ж Закону рішення ВРП за результатами розгляду скарги на рішення відповідного органу про притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурора може бути оскаржене та скасоване виключно з таких підстав: 1) склад ВРП, який ухвалив відповідне рішення, не мав повноважень його ухвалювати; 2) рішення не підписано будь-ким зі складу членів ВРП, які брали участь у його ухваленні; 3) прокурор не був належним чином повідомлений про засідання ВРП, якщо було ухвалено будь-яке з рішень, визначених пунктами 2-5 частини п`ятої статті 53 цього Закону; 4) рішення не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності прокурора та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків.
Оцінка аргументів учасників справи та висновків суду, рішення якого переглядається
41. Визначаючи межі перевірки судом законності рішення ВРП, Велика Палата Верховного Суду вважає, що при наданні юридичної оцінки рішенню ВРП суд має повну юрисдикцію, яка не обмежується лише з`ясуванням наявності визначених Законом України "Про Вищу раду правосуддя" формальних підстав для скасування такого рішення. Суд повинен також ретельно дослідити дотримання ВРП під час прийняття спірного рішення вимог закону вмотивованості такого рішення. Оцінка Верховним Судом мотивів та обґрунтованості оскаржуваного рішення ВРП не є втручанням у її дискреційні повноваження.