ПОСТАНОВА
Іменем України
05 листопада 2019 року
Київ
справа №808/944/17
адміністративне провадження №К/9901/15/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Шишова О.О.,
суддів: Дашутіна І.В., Яковенка М.М.
розглянувши в письмовому провадженні в касаційній інстанції справу № 808/944/17
за позовом за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України, Прокуратури Запорізької області про визнання протиправними та скасування наказів про проведення службової перевірки та звільнення, стягнення моральної шкоди, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 06 вересня 2017 року (прийняту у складі головуючого - судді Прасова О.О.) та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (постановлену у складі колегії суддів: головуючого - судді Іванова С.М., суддів Дадим Ю.М., Чередниченка В.Є.)
УСТАНОВИВ:
І Суть справи
1. 10 квітня 2017 року ОСОБА_1 (надалі - позивач, касатор) звернувся до суду з адміністративним позовом до Генеральної прокуратури України (надалі - відповідач-1), Прокуратури Запорізької області (надалі - відповідач-2), у якому просив суд:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ прокурора Запорізької області №40 від 02 березня 2017 року "Про утворення комісії для проведення службової перевірки стосовно керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1";
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Генерального прокурора України №55к від 24 березня 2017 року "Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади" та поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області;
1.3. стягнути з Генеральної прокуратури України (код ЄДРПУО 00034051) та прокуратури Запорізької області (код ЄДРПУО 02909973) солідарно на користь ОСОБА_1 (іпн. НОМЕР_1 ) моральну шкоду в розмірі 25000 (двадцять п`ять тисяч) грн.
2. Обґрунтовуючи позов (т.1, а.с.4-26) ОСОБА_1 зазначив, що Наказом Генерального прокурора України №758к від 08.12.2015 позивача призначено на посаду керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області строком на п`ять років. З 15.12.2015, позивач був звільнений з посади Токмацького міжрайонного прокурора Запорізької області. На підставі наказу Генерального прокурора України №55к від 24.03.2017 "Про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади" за неналежне виконання посадових обов`язків керівника місцевої прокуратури, що виразилось у неналежній організації діяльності місцевої прокуратури з питань нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції, представництва інтересів держави в суді та захисту при виконанні судових рішень, незабезпеченні контролю за веденням та аналізом статистичних даних, інформаційно-аналітичним забезпеченням прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними представництва інтересів держави в суді.
3. Позивач вважає, що він був звільнений з порушенням вимог законодавства. Так, його не було ознайомлено з наказом №40 від 02.03.2017, що позбавило його можливості своєчасно заявити відвід членам комісії. Рішення наради при прокурорі області №27 від 02.03.2017, прокуратурою області скеровано поштовим зв`язком до Токмацької місцевої прокуратури лише 09.03.2017 (надійшло 15.03.2017), тобто вже після завершення службової перевірки та затвердження відповідного висновку. Вважає протиправним створення комісії для проведення службової перевірки з числа майже тих саме працівників прокуратури області, які входили до групи працівників апарату прокуратури області, утвореної для проведення перевірки, оскільки ці особи викладали свої правові висновки з пропозиціями, у тому числі щодо необхідності застосування стосовно винних осіб заходів дисциплінарного впливу. Крім того, вважає, що перший заступник прокурора області є безпосереднім керівником для нього, як керівника місцевої прокуратури, а тому, на думку позивача, не мав права входити до складу комісії.
4. Позивач також зазначає, що наказ №55 від 24.03.2017, підписаний Генеральним прокурором України, тобто посадовою особою не уповноваженою відповідно до Закону України "Про прокуратуру" приймати такі рішення. Передбачені законом вимоги щодо необхідних рекомендацій Ради прокурорів України про звільнення позивача з адміністративної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області, як він вважає, не надавались. Оскаржуваний наказ прийнятий за наслідками розгляду подання прокурора Запорізької області №11-585вих-17 від 02.03.2017 про звільнення із займаної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у порядку дисциплінарного провадження. Застосування до позивача такого виду дисциплінарного стягнення прямо суперечать вимогам Закону України "Про прокуратуру", оскільки стаття 49, яка передбачає такий вид стягнення, відповідно до абз.3 п.1 розділу XII Прикінцевих положень вищевказаного Закону, набирає чинності з 15 квітня 2017 року. Крім того, не ознайомлення позивача до теперішнього часу з оригіналом наказу про звільнення з посади є грубим порушенням його прав.
5. Крім того, зазначає, що неправомірними діями посадових осіб прокуратури Запорізької області та Генеральної прокуратури України, позивачу завдано моральну шкоду, яку він оцінює в розмірі 25000 грн.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
6. Наказом прокурора Запорізької області № 23 від 06.02.2017 на виконання п.3.1 Плану першочергових заходів на І квартал 2017 року, з 14 по 17 лютого 2017 року в Токмацькій місцевій прокуратурі прокуратурою Запорізької області проведено перевірку стану організації нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні органами Національної поліції, діяльності щодо представництва інтересів держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень, а також роботи з ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу (т.1, а.с.66-88).
7. Результати вказаної перевірки обговорені 02.03.2017 на оперативній нараді при прокуророві Запорізької області за участю ОСОБА_1, як керівника Токмацької місцевої прокуратури, його заступників ОСОБА_2, ОСОБА_3, про що свідчить Протокол № 27 (т.1, а.с.89-92, 175-188; т.2, а.с.4-17).
8. На оперативній нараді при прокуророві Запорізької області, згідно Протоколу № 27 від 02.03.2017 прийнято рішення:
"За фактом неналежного виконання керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 службових обов`язків із загальної організації нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції, діяльності щодо представництва інтересів держави в суді та їх захисту при виконанні судових рішень, а також з організації контролю за об`єктивним відображенням у Єдиному реєстрі досудових розслідувань відомостей щодо кримінальних правопорушень, осіб, які їх учинили, та прийнятих під час досудового розслідування процесуальних рішень, контролю ведення та аналізу статистичних даних призначити службову перевірку. Відділу роботи з кадрами до 3 березня 2017 року підготувати наказ з цього питання;
На час проведення службової перевірки ініціювати перед Генеральним прокурором України відсторонення ОСОБА_1 від виконання службових обов`язків на адміністративній посаді керівника Токмацької місцевої прокуратури;
Відділу роботи з кадрами до 3 березня 2017 року підготувати лист з цього питання та до 3 березня 2017 року підготувати Генеральному прокурору України подання про звільнення ОСОБА_1 з адміністративної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури…"
9. Відповідно до наказу прокурора Запорізької області № 40 від 02.03.2017.утворена комісія для проведення службової перевірки стосовно керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 Висновок про результати службової перевірки відносно керівника Токмацької місцевої прокуратури Запорізької області радника юстиції ОСОБА_1 було затверджено 09.03.2017 прокурором Запорізької області Романовим В.П . (т.2, а.с.37-54; т.3, а.с.21-38).
10. 02.03.2017 прокурор Запорізької області вніс подання №11-585вих-17 про звільнення із займаної посади керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 в порядку дисциплінарного провадження.
11. Наказом №55 від 24.03.2017 висновки про те, що керівником Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 усупереч п.2 ч.1 ст.13 Закону України "Про прокуратуру" не вжито належних заходів щодо організації діяльності місцевої прокуратури з питань нагляду у кримінальному провадженні органами Національної поліції, представництва інтересів держави в суді та захисту при виконанні судових рішень, а також роботи з ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань, статистики та її аналізу, а виявлені перевіркою порушення і недоліки мають непоодинокий характер, є наслідком відсутності організуючої ролі керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у спрямуванні діяльності очолюваного колективу на виконання завдань і функцій, передбачених Законом України "Про прокуратуру"
12. Не погоджуючись з наказом прокурора Запорізької області №40 від 02 березня 2017 року "Про утворення комісії для проведення службової перевірки стосовно керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1"; наказом Генерального прокурора України №55к від 24 березня 2017 року про його звільнення, ОСОБА_1 звернувся до суду за захистом своїх прав.
ІІІ Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
13. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог ОСОБА_1, суд першої інстанції виходив з того, що не було встановлено наявність порушень під час призначення і проведення службової перевірки стосовно керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 Матеріалами справи підтверджено як факт ознайомлення позивача з проведенням службової перевірки, так і з оскаржуваними наказами. Доводи позивача про його повторне притягнення до дисциплінарної відповідальності за одні й ті ж самі порушення законодавства та трудової дисципліни також не знайшли свого підтвердження в ході судового розгляду справи. При цьому відносно позивача вже виносився наказ № 1 дк від 11.01.2017 року "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності", разом з тим, останній не зробив належних висновків, не вжив необхідних організаційних заходів щодо організації належної діяльності Токмацької місцевої прокуратури, робота у позивача у 2017 році має недоліки, які свідчать про відсутність організуючої ролі керівника Токмацької місцевої прокуратури ОСОБА_1 у спрямуванні діяльності очолюваного колективу на виконання завдань і функцій, передбачених Законом України "Про прокуратуру".
14. Суд апеляційної інстанції погодився з судовим рішенням суду першої інстанції.
ІV Провадження в суді касаційної інстанції
15. З рішенням суду першої та апеляційної інстанції не погодився позивач, звернувся з касаційною скаргою у якій зазначив, що суди попередніх інстанцій прийняли невмотивоване рішення.
16. Зазначає, що норма п.2 ч.1 ст.11 Закону України "Про прокуратуру", яка надає право керівнику регіональної прокуратури повноваження призначати службову перевірку в місцевій прокуратурі суперечать нормам Конституції України та статті 10, 11 Закону України "Про прокуратуру", оскільки керівник регіональної прокуратури не може призначати перевірку у місцевій прокуратурі. Посилання судів попередніх інстанцій на Інструкцію про порядок проведення службових розслідувань (перевірок) від 24 вересня 2014, № 104 (далі Інструкція № 104) суперечить нормам Закону України "Про прокуратуру". Зазначає, що Інструкція № 104 у розділі 1 пункті 1 передбачає, що вона визначає підстави та порядок проведення службового розслідування (перевірки) стосовно прокурорсько-слідчих працівників, зазначених у статтях 17, 56 Закону України "Про прокуратуру". Проте на момент видання оскаржуваного наказу відповідачем - 2, вищевказані статті Закону втратили чинність.
17. Вважає, що при проведенні перевірки була порушена процедура її проведення, оскільки він з наказом про її призначення не ознайомлювався. Були порушені його права щодо надання доказів, пояснень. Оцінка проведеної перевірки була надана незаконним складом комісії. Жодний з членів комісії до Токмакської місцевої прокуратури не виїжджав та матеріали кримінальних справ та інших документів не вивчав.
18. Крім того, суд апеляційної інстанції мав застосувати частину 1 статті 41 Закону України "Про прокуратуру", яка була чинною на час прийняття наказу про звільнення.
19. Судами першої та апеляційної інстанції не була надана оцінка тому, що в матеріалах справи відсутні будь-які докази невжиття позивачем заходів до належного виконання оперативних нарад при прокуророві області, проведених у 2016 році.
20. Вважає недостовірною інформацію з приводу направлення до ГУНП в Запорізькій області 6 листів інформаційного характеру, оскільки їх було направлено 8. Крім того, направлення таких листів не передбачено Законодавством.
21. Крім того, зазначає на невмотивованість посилання на недостатнє зменшення розміру премій та кількості премій працівникам, які порушували Законодавство, оскільки вважає, що позбавлення премії є дискреційними повноваженнями керівника.
22. Посилається на те, що при оцінці діяльності прокуратури були порушені ознаки індивідуальної відповідальності.
23. Зазначає по безпідставність та незаконність посилання, що всі випадки перекваліфікації у кримінальних проваджень були здійснені органами ГУНП а не прокуратурою.
24. Вважає, що вимога про необхідність забезпечення слідчим шляхом перевірки законності призначення соціальних виплат не відповідає нормам Закону України "Про прокуратуру" та КПК України, оскільки прокуратура слідчих підрозділів не має.
25. Вважає безпідставними посилання у наказі про непогодження процесуальними керівниками письмових повідомлень про підозру.
26. Вважає безпідставними посилання на наявність порушень щодо стану проведення та реалізації результатів негласних слідчих дій, оскільки така перевірка фактично не проводилася.
27. Посилання на низький рівень відшкодування матеріальних збитків не відповідає нормам Закону.
28. Зазначає, що ставити у провину недотримання Наказу Генерального прокурора України " від 19.12.2012 № 4гн "Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні" неможливо, оскільки цей наказ не зареєстрований у Міністерстві юстиції.
29. Зазначає про незаконність посилання на наявність виправдовувальних вироків та незаконність посилання на відсутність звернення з позовом в інтересах держави.
30. Не погоджується з інформацією, що не були вжиті заходи щодо стягнення грошових коштів на виконання судових рішень протягом 2017 року на суму 3 тис.грн з понад 3 млн.грн., оскільки на кінець року виконано рішень на суму 1869 тис грн.
31. Вважає необґрунтованими посилання у наказі, що з вини позивача не було доведено до колективу місцевої прокуратури лист - орієнтування за підписом прокурора області від 19.01.2017 року.
32. Зазначає, що жодна особа з працівників генеральної прокуратури до Токмакської місцевої прокуратури не виїжджав.
33. Вважає, що звільнення за наявності догани від 11 січня 2017 року за неналежне розслідування кримінальних проваджень є подвійним притягненням до відповідальності.
34. Зазначає про безпідставну відмову у задоволенні клопотань про витребування доказів а також упередженість суду першої інстанції, оскільки дружина судді отримує заробітну плату від прокуратури Запорізької області.
35. Просив скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
36. Правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, систему прокуратури України, а також порядок звільнення прокурора з посади, припинення, зупинення його повноважень на посаді визначено Законом України "Про прокуратуру" № 1697-VII від 14 жовтня 2014 року (далі Закон № 1697-VII).
37. Відповідно до п. 2, 3 ч. 1 ст. 3 Закону № 1697-VII (у редакції чинній станом на час виникнення спірних правовідносин) діяльність прокуратури ґрунтується на засадах, зокрема, верховенства права та визнання людини, її життя і здоров`я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об`єктивності.
38. Згідно з ч. 2 ст. 9 Закону № 1697-VII генеральний прокурор України видає накази з питань, що належать до його адміністративних повноважень, у межах своїх повноважень, на основі та на виконання Конституції і законів України.
39. За приписами п. 3 ч. 1 ст. 41 Закону № 1697-VII звільнення прокурора з адміністративної посади, передбаченої пунктами 2, 3, 6-8, 11 частини першої статті 39 цього Закону, здійснюється Генеральним прокурором України за рекомендацією Ради прокурорів України, зокрема з підстав неналежного виконання прокурором, який обіймає адміністративну посаду, посадових обов`язків, установлених для відповідної адміністративної посади.
40. Стаття 43 Закону № 1697-VII визначає підстави для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності.
41. Так, відповідно до ч. 1 вказаної статті прокурора може бути притягнуто до дисциплінарної відповідальності у порядку дисциплінарного провадження з таких підстав: