ПОСТАНОВА
Іменем України
01 листопада 2019 року
Київ
справа №333/6481/16-а(2-а/333/21/17)
адміністративне провадження №К/9901/22401/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017 (колегія суддів у складі: Добродняк І.Ю., Бишевської Н.А., Семененка Я.В.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Комунарського районного відділу у м. Запоріжжі управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про визнання протиправним і скасування рішення про відмову в оформленні та видачі паспорта громадянина України, зобов`язання вчинити певні дії,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернулась до суду з адміністративним позовом до Комунарського районного відділу у м. Запоріжжі управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області (далі - відповідач, Комунарський РВ у м. Запоріжжі УДМС України в Запорізькій області), в якому просила визнати протиправним та нечинним, оформлене листом від 12.11.2016 інд. № 2312 вих. № 6081, рішення Комунарського районного відділу управління Державної міграційної служби України в Запорізькій області про відмову оформити та видати позивачу паспорт громадянина України та зобов`язати відповідача у встановленому законом порядку оформити і видати паспорт громадянина України.
Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідно до частини першої статті 3 Закону України "Про громадянство України" позивач є громадянином України, з лютого 2011 року постійно мешкає в АДРЕСА_1, що підтверджується відміткою про реєстрацію в посвідці на постійне проживання для іноземних громадян, проте відповідач протиправно відмовив позивачу у видачі паспорту громадянина України, посилаючись на те, що позивач зареєстрований за місцем проживання у Російській Федерації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Комунарський районний суд м. Запоріжжя постановою від 16.01.2017 позов задовольнив повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що наявність у позивача паспорта громадянина Російської Федерації не позбавляє його громадянства України відповідно до положень статті 2 Закону України "Про громадянство України". Крім того, з лютого 2011 року позивач постійно проживає на території України.
Судом першої інстанції не прийнято до уваги посилання відповідача на пункт 120 Порядку провадження за заявами і поданнями з питань громадянства України та виконання прийнятих рішень, затвердженого Указом Президента України від 27.03.2001, відповідно до якого особам, які постійно проживають за кордоном і стосовно яких прийнято рішення про встановлення їх належності до громадянства України відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 3 Закону України "Про громадянство", паспорт громадянина України видають дипломатичні представництва чи консульські установи України. Суд першої інстанції встановив, що позивач за кордоном не проживає, з 03.02.2011 постійно мешкає у м. Запоріжжі, Україна. З тих же підстав судом не прийнято до уваги посилання представника відповідача на пункт 5.2 Порядку оформлення і видачі паспорта громадянина України, затвердженого наказом МВС України від 13.04.2012, відповідно до якого позивач для отримання паспорту громадянина України повинен зняти з реєстрації своє місце проживання на території Російської Федерації.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 17.10.2017 скасував рішення суду першої інстанції та прийняв нове, яким відмовив у задоволенні позову.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що відмова в прийнятті документів (усно або в письмовому вигляді) і відмова в оформленні чи видачі паспорта (шляхом прийняття відповідного рішення) не є тотожними ані за їх підставами та формою, ані за наслідками.
Суд апеляційної інстанції встановив, що на заяву ОСОБА_1 про видачу паспорта, подану 02.11.2016, відповідач надав відповідь листом від 12.11.2016 інд. № 2312 вих. № 6081, в якому фактично роз`яснив позивачу відповідні положення законодавства України з рекомендацією вчинити певні дії для отримання паспорта України. Отже, зі змісту вказаного листа суд встановив, що він за своєю суттю не є рішенням про відмову в оформленні та видачі паспорта ОСОБА_1 в розумінні пункту 100 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, тобто не є тим розпорядчим документом, з прийняттям якого виникають певні правові наслідки.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Позивачка не погодилася із рішенням суду апеляційної інстанції і звернулася із касаційною скаргою про його скасування та залишення в силі рішення суду першої інстанції, доводи якої аналогічні викладеним в позові. Скаржниця указує на те, що вона постійно мешкає та зареєстрована в Україні, а її реєстрація в Російській Федерації за адресою: АДРЕСА_2 , не може вплинути на оформлення та видачу їй паспорта громадянина України, оскільки вона здійснена за законодавством Російської Федерації.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 24.11.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 17.10.2017.
14.02.2018 вказана касаційна скарга надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 30.10.2019 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ОСОБА_1 народилась ІНФОРМАЦІЯ_1 у м. Жмеринка, Вінницької області, Україна.
Відповідно до реєстраційних обліків Департаменту реєстраційних послуг Запорізької міської ради Орджонікідзевському району м. Запоріжжя та Житлово-будівельного кооперативу "Локомотив" по Комунарському району м. Запоріжжя місця проживання ОСОБА_1 було зареєстровано: в період з 17.11.1989 до 11.11.1991 - АДРЕСА_3 ; в період з 14.11.1991 до 12.02.1994 - АДРЕСА_5 .
10.02.1994 позивач отримала паспорт громадянина Російської Федерації.
20.04.1994 ОСОБА_1 зареєстрована за місцем проживання у Російській Федерації: АДРЕСА_2, про що свідчить відмітка про реєстрацію в паспорті громадянина Російської Федерації, виданому ОСОБА_1 08.12.2006 Управлінням внутрішніх справ м. Краснодара у зв`язку з досягненням нею 45 років.
На підставі рішення відділу ПР та МР УМВС України в Запорізькій області від 03.04.2001 ОСОБА_1 видані посвідки на постійне проживання в Україні: серії НОМЕР_4 від 03.04.2001, терміном дії до 03.04.2003; серії НОМЕР_4 від 14.11.2002, терміном дії до 03.04.2008; серії НОМЕР_5 від 08.11.2005, терміном дії - "безстроково"; серії НОМЕР_3 від 25.03.2009, терміном дії - "безстроково".
З 11.01.2007 по 27.01.2011 позивач зареєстрована за адресою: АДРЕСА_6 на підставі довідки на постійне проживання для іноземних громадян.
Згідно відмітки про реєстрацію в посвідці на постійне проживання для іноземних громадян серії НОМЕР_3 від 25.03.2009 ОСОБА_1 з 03.02.2011 мешкає у АДРЕСА_1 .
29.06.2016 ОСОБА_1 звернулась до Комунарського РВ УДМС України в Запорізькій області з питання обміну посвідки на постійне проживання у зв`язку із непридатністю її до користування, надавши паспорт громадянки РФ та посвідку на постійне проживання для іноземців та осіб без громадянства, що не спростовується позивачем.
21.07.2016 головою Державної міграційної служби України винесено наказ № 193, яким на підставі пункту 6 статті 12 Закону України "Про імміграцію" скасовано повністю вищевказане рішення відділу ПР та МР УМВС України в Запорізькій області від 03.04.2001 про видачу посвідки на постійне проживання громадянці України ОСОБА_1
11.10.2016 за листом УДМС України в Запорізькій області місце проживання ОСОБА_1 у АДРЕСА_1 знято з реєстрації, після чого вона звернулась до Комунарського РВ УДМС України в Запорізькій області із заявою про отримання паспорта громадянина України.
Листом від 12.11.2016 інд. № 2312 вих. № 6081 Комунарський РВ УДМС України в Запорізькій області надав ОСОБА_1 відповідь на вказану заяву, в якій роз`яснив, що громадяни, які після 24.08.1991 або 13.11.1991 виїхали за межі держави, набули іноземне громадянство і згодом повернулись в Україну, при цьому громадянство України не припинили, у правових відносинах з Україною визнаються громадянами України. Також, посилаючись на пункт 20 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302, пункт 5.2 розділу V Порядку оформлення і видачі паспорту громадянина України, затвердженого Наказом МВС України 13.04.2012 № 320, статтю 6 Закону України "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні", та на те, що зареєстроване місце проживання ОСОБА_1 в Російській Федерації підлягає зняттю з реєстраційного обліку, позивачу рекомендовано звернутись за місцем постійного проживання з заявою про зняття з реєстрації або до закордонної дипломатичної установи України на території Російської Федерації для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, який буде підставою для оформлення паспорта громадянина України.
Позивачка, вважаючи лист Комунарського РВ УДМС України в Запорізькій області від 12.11.2016 інд. № 2312 вих. № 6081 протиправним рішенням про відмову в оформленні та видачі паспорта громадянина України, звернулась з даним позовом до адміністративного суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
Приписами частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина перша статті 25 Конституції України проголошує, що громадянин України не може бути позбавлений громадянства і права змінити громадянство.
Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
Відповідно до статей 1 та 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
Правовий зміст громадянства України, підстави і порядок його набуття та припинення, повноваження органів державної влади, що беруть участь у вирішенні питань громадянства України, порядок оскарження рішень з питань громадянства, дій чи бездіяльності органів державної влади, їх посадових і службових визначає Закон України від 18.01.2001 № 2235-III "Про громадянство України" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 2 Закону України "Про громадянство України" законодавство України про громадянство ґрунтується на таких принципах, зокрема, єдиного громадянства - громадянства держави Україна, що виключає можливість існування громадянства адміністративно-територіальних одиниць України. Якщо громадянин України набув громадянство (підданство) іншої держави або держав, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України. Якщо іноземець набув громадянство України, то у правових відносинах з Україною він визнається лише громадянином України.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 5 Закону України "Про громадянство України" документами, що підтверджують громадянство України, є, зокрема, паспорт громадянина України.
За приписами пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про громадянство України" громадянами України є, зокрема, усі громадяни колишнього СРСР, які на момент проголошення незалежності України (24 серпня 1991 року) постійно проживали на території України.
Приписами статті 1 Закону України від 07.06.2001 № 2491-III "Про імміграцію" (в редакції, чинній на момент видачі посвідок на постійне проживання позивачу в 2001-2009 роках) визначено, що посвідка на постійне проживання - документ, що підтверджує право іноземця чи особи без громадянства на постійне проживання в Україні.
Згідно з пунктом 6 статті 12 Закону України "Про імміграцію" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) дозвіл на імміграцію може бути скасовано в інших випадках, передбачених законами України.
Відповідно до частини першої статті 13 Закону України "Про імміграцію" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері імміграції, не пізніш як у тижневий строк надсилає копію рішення про скасування дозволу на імміграцію особі, стосовно якої прийнято таке рішення, та вилучає у неї посвідку на постійне проживання.
Статтею 7 Закону України від 11.12.2003 № 1382-IV "Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні" (в редакції на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що зняття з реєстрації місця проживання особи здійснюється на підставі, зокрема, інших документів, які свідчать про припинення, зокрема, підстав для перебування на території України іноземців та осіб без громадянства.
Відповідно до пункту 26 Правил реєстрації місця проживання, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 02.03.2016 № 207 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), зняття з реєстрації місця проживання особи здійснюється на підставі, зокрема, інших документів, які свідчать про припинення, зокрема, підстав для перебування на території України іноземців та осіб без громадянства (інформація територіального органу ДМС або територіального підрозділу ДМС, на території обслуговування якого зареєстровано місце проживання особи, про закінчення строку дії посвідки на тимчасове проживання або копія рішення про скасування посвідки на тимчасове проживання чи скасування дозволу на імміграцію та посвідки на постійне проживання в Україні).
Згідно з пунктом 10 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 302 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 26.10.2016 № 745) (далі - Порядок № 302, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін паспорта здійснюється територіальними органами/територіальними підрозділами ДМС через Головний обчислювальний центр Єдиного державного демографічного реєстру (далі - Головний обчислювальний центр Реєстру) у взаємодії з Державним центром персоналізації документів державного підприємства "Поліграфічний комбінат "Україна" по виготовленню цінних паперів" (далі - Центр).
За приписами пункту 19 Порядку № 302 подання документів для оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта здійснюється лише до територіального підрозділу ДМС у разі, зокрема, набуття особою громадянства України; оформлення особі паспорта вперше після досягнення 18-річного віку без подання документів з фотозображенням особи, виданих уповноваженими органами, установами, організаціями; оформлення паспорта вперше після досягнення 18-річного віку особі, яка надала рішення суду про встановлення особи (для осіб, яких не було встановлено за результатами проведення процедури встановлення особи); повернення на проживання в Україну особи, яка постійно проживала за кордоном.
За правилами пункту 20 Порядку № 302 документи для оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обміну паспорта подаються особою або її законним представником/уповноваженою особою (далі - заявники) до територіального органу/територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта за зареєстрованим місцем проживання особи. Особа, яка досягла 14-річного віку та місце проживання якої не зареєстровано, для оформлення паспорта вперше подає документи до територіального підрозділу ДМС, уповноваженого суб`єкта за місцем фактичного проживання в Україні.