ПОСТАНОВА
Іменем України
30 жовтня 2019 року
Київ
справа №816/1423/18
провадження №К/9901/7859/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби в Полтавській області про визнання відмови протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 9 жовтня 2018 року, ухвалене у складі головуючого судді Супруна Є. Б., та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, прийняту у складі колегії суддів: Григорова А. М. (головуючий), Бартош Н. С., Подобайло З. Г.
І. Суть спору
1. У квітні 2018 року ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України в Полтавській області (надалі також УДМС в Полтавській області, відповідач), у якому просив:
1.1. визнати протиправною відмову УДМС в Полтавській області у прийнятті документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон без надання відбитків пальців рук;
1.2. зобов`язати УДМС в Полтавській області видати позивачеві паспорт громадянина України для виїзду за кордон внесення відцифрованих відбитків пальців до безконтактного електронного носія.
2. В обґрунтування своїх вимог ОСОБА_1 посилався на небажання надавати відбитки пальців через свої релігійні переконання та зауважив на тому, що, на його думку, відмова в оформленні та видачі паспорта громадянина України для виїзду за кордон без біометричних даних указує на прояв дискримінації відносно позивача. За твердженням позивача, у спірному випадку шляхом застосування аналогії закону слід керуватися положеннями частини четвертої статті 13 Закону України 20 листопада 2012 року № 5492-VI "Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус" (тут і надалі наводиться в редакції зі змінами, внесеними Законом України від 6 грудня 2016 року № 1774-VIII; надалі - Закон № 5492-VI), якою гарантується право на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті громадянина України.
3. Відповідач у відзиві на позовну заяву стверджував про безпідставність заявлених позовних вимог з огляду на чинне правове регулювання спірних правовідносин. Також відповідач звернув увагу на відсутність факту порушення з його боку прав, свобод чи законних інтересів позивача, адже позивач з відповідною заявою встановленого зразка та необхідним пакетом документів у встановленому законодавством порядку до територіальних органів ДМС не звертався, тоді як лист від 26 серпня 2018 року, згідно з яким позивачеві надано роз`яснення щодо оформлення паспорту громадянина України для виїзду за кордон, не є рішенням суб`єкта владних повноважень.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. 27 липня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Горішньоплавнівського міського сектору УДМС в Полтавській області з метою подання документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон без надання відбитків пальців рук та внесення інформації до безконтактного електронного носія, на що, як зазначено в позові, отримав усну відмову, після чого звернувся із до вказаного підрозділу ДМС України із письмовим зверненням (скаргою).
5. Листом від 26 серпня 2017 року № 47/2180 позивачеві надано відповідь у порядку Закону України "Про звернення громадян" і роз`яснено, що відповідно до статті 13 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України для виїзду за кордон оформлюється із застосуванням засобів реєстру. Також роз`яснено щодо про припинення з 20 грудня 2016 року прийняття документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, що не містить безконтактного електронного носія.
6. Крім того, до УДМС в Полтавській області через ДМС України надходили звернення позивача від 21 вересня 2018 року, від 6 жовтня 2017 року, від 20 жовтня 2017 року, на які відповідно листами від 12 жовтня 2017 року №11-23/483, від 17 жовтня 2017 року № 11-23/С-612 та від 30 жовтня 2017 року № 11-23/С-679 надано письмові роз`яснення.
7. Позивач, уважаючи, що йому протиправно відмовлено у прийнятті документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон без надання відбитків пальців рук, звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 9 жовтня 2018 року, яке залишено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 19 лютого 2019 року, залишив позов ОСОБА_1 без задоволення.
9. Рішення суду першої інстанції мотивовано правомірністю дій відповідача з тих підстав, що з огляду на норми чинного законодавства з 20 грудня 2016 року органи та підрозділи ДМС України здійснюють прийом документів для оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон лише з безконтактним електронним носієм, зразок бланка якого затверджено відповідною Урядовою постановою.
10. Стосовно доводів позивача щодо незгоди із оформленням паспорту громадянина України для виїзду за кордон із унесенням відцифрованих відбитків пальців до безконтактного електронного носія, Полтавський окружний адміністративний суд, зауваживши на неприпустимості встановлення прямих чи непрямих переваг громадянам залежно від їх ставлення до релігії, зазначив, що посилання позивача на відмову від виконання законів за мотивами релігійних переконань є таким, що не може бути враховано органами державної влади, їх посадовими особами, які зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Суд апеляційної інстанції підтримав позицію окружного суду щодо відсутності підстав для задоволення позову. Водночас Другий апеляційний адміністративний суд зазначив, що до поданих до органів ДМС України звернень позивача не додано жодних документів, передбачених Порядком оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 7 травня 2014 року № 152 (тут і надалі наводиться в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16 листопада 2016 року № 1001; надалі - Порядок). Тому, за висновком апеляційного суду, подані до органів ДМС України звернення позивача щодо оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон не є підставою для видачі такого паспорта.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
12. Позивач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судами першої й апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права.
13. Так, позивач зауважив, що суд апеляційної інстанції не повідомив його про дату, час і місце розгляду справи та розглянув справу без його участі.
14. Також ОСОБА_1 висловив незгоду з позицією апеляційного суду про те, що він не звертався до органів ДМС із відповідною заявою про видачу паспорта громадянина України, та зазначив, що через його завчасну відмову від надання відбитків пальців рук відповідач неправомірно відмовився сформувати заяву-анкету (пункти 12, 13 Порядку) і, відповідно, не надав письмового рішення про відмову в оформленні паспорта громадянина України для виїзду за кордон, яке могло бути оскаржено в адміністративному порядку або до суду.
15. До того ж, за твердженням автора касаційної скарги, обов`язкове внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, який імплантовано у паспорт для виїзду за кордон, порушує принцип поваги до приватного життя позивача як суб`єкта персональних даних.
16. Окрім цього, у касаційній скарзі йдеться про те, що підпунктом 9 пункту 14 Порядку розширено у порівнянні з частиною сьомою статті 22 Закону № 5492-VI перелік персональних даних, що вносяться до безконтактного електронного носія.
17. У касаційній скарзі позивач просить скасувати оскаржувані судові рішення та направити справу на новий розгляд.
18. Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, в якому, наполягаючи на безпідставності останньої, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Оцінка Верховного Суду
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Спірні правовідносини врегульовані Законом № 5492-VI, який, з-поміж іншого, визначає правові та організаційні засади створення та функціонування Єдиного державного демографічного реєстру (надалі - Реєстр) та видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України, та затвердженою на виконання цього Закону Порядком.
21. За приписами частин першої, шостої, сьомої статті 7 Закону № 5492-VI до Реєстру вноситься така інформація про особу:
1) ім`я особи;
2) дата народження/смерті;
3) місце народження;
4) стать;
5) дата внесення інформації про особу до Реєстру;
6) відомості про батьків (усиновлювачів), опікунів, піклувальників та інших представників;
7) відомості про громадянство або його відсутність та підстави набуття громадянства України;
8) реквізити документів, виданих особі засобами Реєстру, а також документів, на підставі яких видані такі документи (тип, назва документа, серія, номер, дата видачі та уповноважений суб`єкт, що видав документ, строк дії документа);
9) реквізити документів, що підтверджують смерть особи або визнання особи померлою чи безвісно відсутньою;
10) відцифрований зразок підпису особи;
11) відцифрований образ обличчя особи;
12) відцифровані відбитки пальців рук особи (у разі оформлення паспорта громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичного паспорта України, службового паспорта України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідки на постійне проживання, посвідки на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзного документа біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзного документа особи, якій надано додатковий захист, картки мігранта);
13) за згодою особи - відцифровані відбитки пальців рук особи (у разі оформлення паспорта громадянина України);
14) додаткова змінна інформація про місце проживання, про народження дітей, про шлюб і розірвання шлюбу, про зміну імені, у разі наявності - інформація про податковий номер (реєстраційний номер облікової картки платників податків з Державного реєстру фізичних осіб - платників податків) або повідомлення про відмову від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків (для фізичних осіб, які через свої релігійні переконання відмовляються від прийняття реєстраційного номера облікової картки платника податків та офіційно повідомили про це відповідний контролюючий орган), а також про місце роботи та посаду (у разі оформлення посвідчення члена екіпажу).
Забороняється вимагати від осіб та вносити до Реєстру інформацію, не передбачену цим Законом.
Забороняється вимагати від осіб персональні дані, що свідчать про етнічне походження, расу, політичні, релігійні чи інші переконання, звинувачення у скоєнні злочину або засудження до кримінального покарання, а також дані щодо здоров`я або статевого життя. Окремі види даних про стан здоров`я та про засудження до кримінального покарання можуть вимагатися лише у разі, якщо вони є підставою для видачі документа, що посвідчує особу.<...>
Відцифровані відбитки пальців рук особи після внесення до безконтактного електронного носія та видачі документа особі вилучаються з Реєстру та знищуються. Шаблони відцифрованих відбитків пальців рук особи використовуються лише для цілей ідентифікації особи для оформлення, видачі, обміну передбачених цим Законом документів. Передача шаблонів відцифрованих відбитків пальців рук особи забороняється. <...>
22. Згідно зі статтею 13 Закону № 5492-VI документи, оформлення яких передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру (далі - документи Реєстру), відповідно до їх функціонального призначення поділяються на:
а) паспорт громадянина України;
б) паспорт громадянина України для виїзду за кордон; <...>
Документи, передбачені цією статтею, є власністю України.
Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон <...> містять безконтактний електронний носій.
Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія.
Особам гарантується право на відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук до безконтактного електронного носія, що міститься у паспорті громадянина України. Таке право реалізується шляхом подання заяви відповідному уповноваженому суб`єкту про внесення або відмову від внесення відцифрованих відбитків пальців рук особи до безконтактного електронного носія.
23. За приписами частин першої, шостої, сьомої статті 16 Закону № 5492-VI оформлення, видача, обмін документів, їх пересилання, вилучення, повернення державі та знищення відбуваються в порядку, встановленому законодавством, якщо інше не передбачено цим Законом.
Рішення про оформлення документа, у тому числі замість втраченого або викраденого, який було оформлено із застосуванням засобів Реєстру, приймається розпорядником Реєстру, Міністерством закордонних справ, ЗДУ, уповноваженим органом з питань цивільної авіації, капітаном морського порту за результатами ідентифікації заявника. <...>
Уповноважений суб`єкт, якщо інше не передбачено цим Законом, має право відмовити заявникові у видачі документа виключно у разі, якщо:
1) за видачею документа звернувся заявник, який не досяг шістнадцятирічного віку, або представник особи, який не має документально підтверджених повноважень на отримання документа;
2) заявник вже отримав документ такого типу, який є дійсним на день звернення (крім випадків, зазначених у частині сьомій цієї статті);
3) заявник не подав усіх визначених законодавством документів, необхідних для оформлення і видачі документа;
4) дані, отримані з бази даних розпорядника Реєстру, не підтверджують інформацію, надану заявником.
У рішенні про відмову у видачі документа, яке доводиться до відома заявника у порядку і строки, встановлені законодавством, мають зазначатися підстави для відмови. Особа має право звернутися до уповноваженого суб`єкта з повторною заявою у разі зміни або усунення обставин, через які їй було відмовлено у видачі документа.
Рішення про відмову у видачі документа може бути оскаржено особою в адміністративному порядку або до суду.
24. Відповідно до частин першої, другої статті 22 Закону № 5492-VI паспорт громадянина України для виїзду за кордон є документом, що посвідчує особу, підтверджує громадянство України особи, на яку він оформлений, і дає право цій особі на виїзд з України і в`їзд в Україну.
Кожен громадянин України не може мати більше двох паспортів громадянина України для виїзду за кордон.
Кожен громадянин України має право на отримання паспорта громадянина України для виїзду за кордон у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
25. Частиною сьомою цієї ж статті визначено, що до паспорта громадянина України для виїзду за кордон вноситься така інформація:
1) назва держави;
2) назва документа;
3) тип документа;
4) код держави;
5) номер документа;
6) ім`я особи;
7) громадянство;
8) дата народження;
9) унікальний номер запису в Реєстрі;
10) стать;
11) місце народження;
12) дата видачі документа;
13) уповноважений суб`єкт, що видав документ (код);
14) дата закінчення строку дії документа;
15) відцифрований образ обличчя особи;
16) відцифрований підпис особи;
17) дані про перебування на консульському обліку (за бажанням особи або її представника, представника закладу, який виконує функції опікуна чи піклувальника над особою).