ПОСТАНОВА
Іменем України
29 жовтня 2019 року
Київ
справа №П/811/3234/15
адміністративне провадження №К/9901/14290/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) на постанову Кіровоградського окружного адміністративного суду від 23 грудня 2015 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Хилько Л.І., суддів: Брегея Р.І., Кравчук О.В.) та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 29 лютого 2016 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Шальєвої В.А., суддів: Білак С.В., Олефіренко Н.А.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційної фірми "Велта" (далі - ТОВ ВКФ "Велта") до Держгеонадрів про скасування припису, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2015 року ТОВ ВКФ "Велта" звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило скасувати припис від 16 вересня 2015 року № 57/4275-К (далі - Спірний припис), в обґрунтування якого зазначено, що відповідачем за наслідками проведеної перевірки ТОВ ВКФ "Велта" з питань дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин (металічні руди, неметалічні корисні копалини, горючі тверді корисні копалини), результати якої відображено в акті від 16 вересня 2015 року № 57/4275-К, встановлено порушення статті 24 Кодексу України про надра, пункту 17 постанови Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615, якою затверджено Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - Порядок № 615).
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Кіровоградський окружний адміністративний суд постановою від 23 грудня 2015 року позов задовольнив.
Скасував пункт 1 припису від 16 вересня 2015 року № 57/4275-К, виданого начальником Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України, в частині встановленого порушення ТОВ ВКФ "Велта" щодо відсутності дозволу на утворення та розміщення відходів.
У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовив.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 29 лютого 2016 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою позов задовольнив.
Скасував припис № 57/4275-К, виданий 16 вересня 2015 року Товариству з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційній фірмі "Велта" начальником Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології на надр України.
Приймаючи таке рішення, апеляційний суд зазначив, що відсутність порядку надання дозволу на здійснення операцій у сфері поводження з відходами виключає можливість отримання дозволу на утворення та розміщення відходів, що унеможливлює виконання позивачем пункту 1 Спірного припису.
Також суд зазначив, що позивачем на виконання умов Порядку ведення реєстру об`єктів утворення, обробки і утилізації відходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 31 серпня 1998 року № 1360, 24 вересня 2015 року зареєстровано реєстрову картку об`єкта утворення відходів № 137, що свідчить про намагання позивача в рамках діючого законодавства здійснити усі дії в частині отримання дозвільних документів на розміщення відходів.
Водночас, встановивши, що позивачем з 2012 року фактично здійснюється видобування та списання запасів рудних пісків та ільменіту Бризулівського розсипного родовища, переоцінених Державною комісією України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ) згідно з протоколом від 11 квітня 2012 року № 2596-ДСК, які не зазначені в спеціальному дозволі на користування надрами від 13 червня 2007 року № 4275, суд дійшов висновку про те, що виконання припису від 16 вересня 2015 року про усунення порушень в частині внесення змін до спеціального дозволу до 16 жовтня 2015 року є неможливим, виходячи хоча б з тієї обставини, що протягом 30 календарних днів органом з питань надання дозволу здійснюється розгляд заяви. Порядок № 615 імперативно не встановлює обов`язку користувача надрами на внесення змін до спеціального дозволу. Тому, встановивши певний термін для внесення змін до спеціального дозволу, контролюючий орган перевищив надані йому повноваження, у зв`язку з чим припис в цій частині також є протиправним.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
16 березня 2016 року Держгеонадра звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У скарзі зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій допущено неправильне застосування норм матеріального права та допущено порушення норм процесуального права, без урахування всіх обставин справи, без досліджень пояснень та заперечень по справі, які надавалися Держгеонадрами.
Так, суди не врахували те, що на час виникнення спірних відносин була чинною постанова Кабінету Міністрів України від 03 серпня 1998 року № 1218, яка регулювала порядок видачі дозволів на розміщення відходів.
Крім того, ТОВ ВКФ "Велта", починаючи з 2012 року, фактично здійснює видобування та списання запасів рудних пісків та ільменіту Бризулівського розсипного родовища переоцінених ДКЗ, які не зазначені в спеціальному дозволі на користування надрами. При цьому, Кодекс України про надра зобов`язує користувачів надр, зокрема, виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції. А стаття 16 цього Кодексу передбачає внесення змін до спеціального дозволу з урахуванням умов. Викладених у Порядку № 615.
До того ж припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Отже, Держгеонадра встановили строк виконання пункту 2 Спірного припису в межах своїх повноважень.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 березня 2016 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Держгеонадр.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ). З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Гімон М.М., судді: Бучик А.Ю., Мороз Л.Л.
Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 червня 2019 року на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 10 червня 2019 року № 668/0/78-19 визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Бучик А.Ю., Рибачук А.І., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відповідно до наказу Держгеонадр від 31 липня 2012 року № 363 ТОВ ВКФ "Велта" видано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4275 від 13 червня 2007 року з на видобування ільменітових розсипних руд з метою виробництва ільменітового концентрату.
Спеціальний дозвіл на користування надрами № 4275 від 13 червня 2007 року надано позивачу для видобування ільменітових розсипних руд Бирзулівського родовища з метою виробництва ільменітового концентрату. Балансові запаси і перспективні ресурси рудних пісків та ільменіту родовища в кількості, по класах і категоріях затверджені протоколом Державної комісії України по запасам корисних копалин від 25 січня 2007 року № 1223. Тобто, позивач має право видобувати рудні піски та ільменіт, запаси яких оцінені та затверджені протоколом ДКЗ України від 25 січня 2007 року № 1223 і внесені до бланку спеціального дозволу на користування надрами № 4275. Протоколом ДКЗ від 11 квітня 2012 року № 2596-ДСК зазначено про втрату чинності протоколу № 1223 в частині визначення кількості запасів Бирзулівського розсипного родовища у зв`язку з їх повною переоцінкою.
16 вересня 2015 року посадовими особами Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку ТОВ ВКФ "Велта" щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування, за результатами якої складено акт № 57/4275-К від 16 вересня 2015 року, яким встановлено порушення позивачем вимог статті 24 Кодексу України про надра та пункту 17 Порядку № 615 у частині відсутності дозволу на утворення та розміщення відходів; невнесення зміни до спеціального дозволу № 4275 від 13 червня 2007 року у зв`язку з затвердженням протоколу ДКЗ від 11 квітня 2012 року № 2596-ДСК.
На підставі акта перевірки 16 вересня 2015 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України винесено припис № 57/4275-К від 16 вересня 2015 року, яким позивача зобов`язано усунути виявлені порушення.
ТОВ ВКФ "Велта" не погодилося із Спірним приписом і звернулося до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 2 Кодексу України про надра (далі - КУпН) його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
Згідно зі статтею 1 цього Кодексу надра - це частина земної кори, що розташована під поверхнею суші та дном водоймищ і простягається до глибин, доступних для геологічного вивчення та освоєння.
Відповідно до частини першої статті 19 КУпН надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Частиною другою статті 24 КУпН про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані:
1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано;
2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр;
3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища;
4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві;
41) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України;
5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
Відповідно до частини третьої статті 24 КУпН права та обов`язки користувача надр виникають з моменту отримання спеціального дозволу на користування надрами, а в разі надання права користування надрами на умовах угод про розподіл продукції - з моменту набрання чинності такою угодою, якщо інше не передбачено цією угодою.
Відповідно до наказу Держгеонадрів від 31 липня 2012 року № 363 Товариством з обмеженою відповідальністю виробничо-комерційна фірма "Велта" отримано спеціальний дозвіл на користування надрами № 4275 від 13 червня 2007 року на видобування ільменітових розсипних руд з метою виробництва ільменітового концентрату.
Згідно з пунктом 1 Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 391/2011 (далі - Положення), Державна служба геології та надр України (Держгеонадра України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
Пунктом 4 зазначеного Положення визначено, що Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань, зокрема, здійснює державний облік родовищ, запасів і проявів корисних копалин; веде державний баланс запасів корисних копалин; веде державний кадастр родовищ і проявів корисних копалин; формує державний фонд родовищ корисних копалин та резерв цього фонду; здійснює державну реєстрацію і облік робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр; веде єдину інформаційну систему користування надрами; видає у встановленому порядку спеціальні дозволи в тому числі на геологічне вивчення родовищ корисних копалин; геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ корисних копалин; видобування корисних копалин; здійснює переоформлення спеціальних дозволів на користування надрами, внесення до них змін та видачу дублікатів, продовжує термін дії спеціальних дозволів на користування надрами; здійснює державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України; у межах своїх повноважень розглядає справи про адміністративні правопорушення та накладає адміністративні стягнення; проводить перевірки, за результатами яких складає акти, видає приписи щодо усунення фактів порушень вимог нормативно-правових актів.
Таким чином, Держгеонадра як орган нагляду та контролю уповноважена проводити перевірки з питань дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування.
16 вересня 2015 року працівниками Південного міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України проведено планову перевірку ТОВ ВКФ "Велта" щодо дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування. За результатами поведеної перевірки складено акт №57/4275-К від 16 вересня 2015 року про порушення товариством вимог статті 24 КУпН та пункту 17 Порядку № 615.
Зокрема, встановлено такі порушення:
1) відсутній дозвіл на утворення та розміщення відходів;
2) не внесені зміни до спеціального дозволу № 4275 від 13 червня 2007 року, в зв`язку з затвердженням протоколу ДКЗ від 11 квітня 2012 року № 2596-ДСК.
На підставі вищевказаного акта перевірки 16 вересня 2015 року Південним міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Держгеонадрів винесено припис № 57/4275-К від 16 вересня 2015 року, яким позивача до 16 жовтня 2015 року зобов`язано усунути виявлені порушення.
Щодо зобов`язання ТОВ ВКФ "Велта" отримати дозвіл на утворення та розміщення відходів слід зазначити таке.
Згідно зі статтею 1 Закону України від 05 березня 1998 року № 187/98-ВР "Про відходи" (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 187/98-ВР) спеціально відведені місця чи об`єкти - місця чи об`єкти (місця розміщення відходів, сховища, полігони, комплекси, споруди, ділянки надр тощо), на використання яких отримано дозвіл спеціально уповноважених органів на видалення відходів чи здійснення інших операцій з відходами.