ПОСТАНОВА
Іменем України
22 жовтня 2019 року
Київ
справа №817/451/18
адміністративне провадження №К/9901/3095/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
за участю: секретаря судового засідання: Кравченко Р.О.,
позивача - ОСОБА_1, представника позивача - Мудрака О.С., представників відповідача - Діонісьєва І.М., Хазова Ю.М., осіб, що приєдналися до касаційної скарги - ОСОБА_3, ОСОБА_4 та представника ОСОБА_3 - адвоката Діонісьєва І.М.
розглянув у відкритому судовому засіданні
касаційну скаргу Вараської міської ради Рівненської області, осіб, що приєдналися: ОСОБА_4 і ОСОБА_3
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 січня 2019 року
(головуючий суддя -Судова-Хомюк Н.М., судді - Пліш М.А., Шинкар Т.І.)
у справі № 817/451/18
за позовом ОСОБА_1
до Вараської міської ради Рівненської області
про визнання протиправним і скасування рішення.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у лютому 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Вараської міської ради, в якому просив визнати протиправним і скасувати рішення Вараської міської ради сьомого скликання від 15 грудня 2017 року № 981 "Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови ОСОБА_1 ".
В обґрунтування вимог позовної заяви позивач зазначив, що у порушення вимог частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" і пункту 12 Регламенту Вараської міської ради проект оскаржуваного ним рішення не був оприлюднений у встановленому законом порядку, а, отже, відповідачем порушена процедура його ухвалення, що є підставою для визнання цього рішення протиправним.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рівненський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 11 травня 2018 року у задоволенні позову відмовив.
Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з того, що:
- проект оскаржуваного рішення був оприлюднений на офіційному веб-сайті Вараської міської ради 28 вересня 2019 року;
- в контексті частини дев`ятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради (нині - Вараської міської ради) не візування спеціалістом у галузі права чи службовими особами виконавчого органу міської ради проекту рішення про дострокове припинення повноважень міського голови не може бути підставою для скасування такого рішення, оскільки його внесення на голосування ради є виключним правом (прерогативою) депутатів такої ради;
- проект оскаржуваного рішення розглядався постійною комісією депутатської діяльності, законності та правопорядку, а тому пройшов необхідну процедуру попереднього розгляду згідно зі статтею 27 Регламенту Кузнецовської міської ради;
- проект оскаржуваного рішення внесено на розгляд ради у зв`язку з недовірою міському голові та порушенням ним законів України, що виразилось у прийнятті рішень, визнаних незаконними постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від від 1 червня 2017 року у справі № 565/1760/16-а;
- дві третіх голосів від загального складу ради (34) становить 23 голоси, адже рішення щодо дострокового припинення повноважень міського голови приймається шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів саме депутатів від загального складу ради. В силу вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова не є депутатом такої ради. Крім того, прийняття участі міського голови у голосуванні щодо дострокового припинення його повноважень є реальним конфліктом інтересів в розумінні Закону України "Про запобігання корупції", а тому голос міського голови не може враховуватись під час підрахунку голосів;
- ОСОБА_1 відмовився підписати оскаржуване рішення, у зв`язку з чим воно було підписане секретарем Вараської міської ради Рівненської області відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".
Відтак, суд першої інстанції дійшов висновку, що відповідачем повністю підтверджено правомірність оспорюваного рішення.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 21 січня 2019 року скасував рішення суду першої інстанції і прийняв нове рішення, яким позов задовольнив, визнав протиправним і скасував рішення Вараської міської ради від 15 грудня 2017 року № 981 "Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови" ОСОБА_1
Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що:
- матеріали справи не містять жодного доказу на підтвердження вказаних в оскаржуваному рішенні фактів порушення позивачем законодавства, крім мотивів, викладених у судовому рішенні Житомирського апеляційного адміністративного суду від 1 червня 2017 року у справі № 565/1760/16-а;
- посилання суду першої інстанції на дотримання відповідачем процедури опублікування проекту рішення на сайті відповідача є суперечливими, оскільки адреси офіційного веб-сайту відповідача змінювались (остання - http://varash.rv.gov.ua), тоді як аргументованих пояснень щодо використання цього веб-сайту у 2017 році, тобто до моменту визначення його офіційним, від представників відповідача колегія суддів не отримала;
- при підготовці проекту рішення було порушено процедуру його візування. Так, на його зворотній стороні визначено, що проект рішення підготували депутати міської ради у кількості 11 осіб, що не свідчить про належне візування, оскільки не зазначено ключового поняття у реквізиті візування - "Погоджено:" від кола уповноважених осіб, а також дати проставлення візи;
- в порушення частини одинадцятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради, проект рішення № 874 від 14 серпня 2017 року "Про дострокове припинення повноважень Вараського міського голови ОСОБА_1 " не пройшов попереднього розгляду в постійних депутатських комісіях;
- з урахуванням голосу міського голови в порядку частини 2 статті 59 Закону України "Про місцеве самовярдування в Україні", дві третини голосів депутатів від загального складу Вараської міської ради для дострокового припинення повноважень міського голови становить 24 голоси, що також обумовлено положеннями частини другої статті 40 Регламенту Кузнецовської міської ради. Тобто, необхідна кількість голосів щодо "відставки" міського голови була відсутня.
Відтак, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення суду першої інстанції винесене з істотним порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, та з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, а тому таке рішення має бути скасоване.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права. Зокрема, скаржник обґрунтовує свою касаційну скаргу тим, що:
- суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність фактів та підстав для дострокового припинення повноважень ОСОБА_1 ;
- апеляційний суд також помилкового визначив, що проект оскаржуваного рішення не був оприлюднений Вараською міською радою на її веб-сайті, оскільки цей проект оприлюднений 28 вересня 2017 року на сайті http://varash.rv.gov/ua. Щодо назви сайту, то відповідач зазначає, що після перейменування міста Кузнецовськ на місто Вараш було перейменовано і доменне ім`я сайту (з kuznetsovsk-rada.gov.ua на http://varash.rv.gov/ua) разом з усією інформацією, що містилася на сайті. Крім того, проект оскаржуваного рішення був оприлюднений ще і 14 серпня 2017 року;
- суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку щодо не обговорення проекту оскаржуваного рішення на постійних комісія ради, оскільки він був розглянутий постійною комісією з депутатської діяльності, законності та правопорядку;
- апеляційний суд необґрунтовано встановив відсутність належного візування проекту оскаржуваного рішення з огляду на відсутність слова "Погоджено", оскільки це свідчить про суто формальний підхід, тоді як оскаржуване рішення було внесено до порядку денного з візами 11 депутатів ради;
- висновок суду апеляційної інстанції про те, що 2/3 від загального складу ради складає 24 депутати - помилковий, оскільки рішення прийнято математично необхідною кількістю голосів;
- міський голова свідомо відмовився підписати рішення ради про припинення його повноважень, а тому цей обов`язок виконав секретар ради.
У відзиві на касаційну скаргу, ОСОБА_1 повністю погоджується з постановою суду апеляційної інстанції та обґрунтовує свій відзив мотивами, що викладені апеляційним судом в оскаржуваній постанові. Відтак, позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами встановлено, що ОСОБА_1 перебував на посаді Вараського міського голови.
Вараська міська рада Рівненської області сьомого скликання 15 грудня 2017 року на засіданні двадцятої сесії прийняла рішення № 981, яким достроково припинила повноваження ОСОБА_1 як Вараського міського голови.
Вважаючи таке рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини третьої статті 140 Конституції України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визначає Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року №280/97-ВР.
Стаття 12 вказаного Закону визначає, що сільський, селищний, міський голова є головною посадовою особою територіальної громади відповідно села (добровільного об`єднання в одну територіальну громаду жителів кількох сіл), селища, міста (частина перша), очолює виконавчий комітет відповідної сільської, селищної, міської ради, головує на її засіданнях (частина третя), та не може бути депутатом будь-якої ради, суміщати свою службову діяльність з іншою посадою, в тому числі на громадських засадах, займатися іншою оплачуваною (крім викладацької, наукової і творчої діяльності, медичної практики, інструкторської та суддівської практики із спорту) або підприємницькою діяльністю (частина четверта).
Статтею 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що повноваження сільського, селищного, міського голови починається з моменту оголошення відповідною сільською, селищною, міською виборчою комісією на пленарному засіданні ради рішення про його обрання (частина перша), та можуть бути припинені достроково у випадках, передбачених статтею 79 цього Закону, що має наслідком звільнення його з посади (частина третя).
Частиною другою статті 79 цього ж Закону передбачено, що повноваження сільського, селищного, міського голови можуть бути також достроково припинені, якщо він порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень (абзац перший).
Згідно з частиною третьою статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільського, селищного, міського голови за наявності підстав, передбачених абзацом першим частини другої цієї статті, можуть бути припинені достроково за рішенням місцевого референдуму або за рішенням відповідної ради, прийнятим шляхом таємного голосування не менш як двома третинами голосів депутатів від загального складу ради.
Частиною одинадцятою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Відповідно до частини третьої статті 15 Закону України "Про доступ до публічної інформації" передбачено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
Згідно з частиною другою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.
Загальний склад ради - кількісний склад депутатів ради, визначений радою відповідно до закону (стаття 1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Частиною першою статті 59-1 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (конфлікт інтересів) встановлено, що … міський голова … бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання.
Згідно частин сьомої - дев`ятої статті 27 Регламенту Кузнецовської міської ради (далі - "Регламент"), затвердженого рішенням цієї ради від 25 грудня 2015 року № 52, проект рішення перед його реєстрацією та оприлюдненням проходить візування в Секретаря ради, Заступника Міського голови, відповідно до розподілу обов`язків, Керівника виконавчого органу чи інших посадових осіб, до компетенції яких належить дане питання, Юридичному відділі. Візи проставляються на зворотній стороні першого примірника останнього аркуша проекту рішення. Візування проекту рішення є обов`язковим, але не може означати скасування проекту рішення, зняття його з веб-сайту ради тощо.
Частиною одинадцятою статті 27 Регламенту передбачено, що постійні комісії здійснюють попередній розгляд проектів рішень, що виносяться на розгляд міської ради, готують висновки і рекомендації щодо проектів нормативних та інших юридичних актів міської ради.
Відповідно до частини шістнадцятої статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" прийняті на сесії міської ради рішення підписуються особисто міським головою відповідної ради, у разі їх відсутності - відповідно секретарем міської ради, а у випадку, передбаченому частинами сьомою та восьмою цієї статті, - депутатом ради, який за дорученням депутатів головував на її засіданні.
Разом з тим, згідно пункту 3 частини одинадцятої статті 79 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" повноваження сільського, селищного, міського голови припиняються достроково, а відповідна особа звільняється з посади, зокрема, з підстав, зазначених в абзаці першому частини другої цієї статті, - з дня прийняття місцевим референдумом або відповідною радою рішення про дострокове припинення повноважень.