ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 926/979/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицької Н. О. - головуючого, Могила С. К., Случа О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
за участю представників:
прокурора - Яговдіка С. М. (прокурор відділу Генеральної прокуратури України),
позивача 1 - не з`явилися,
позивача 2 - не з`явилися,
відповідача - не з`явилися,
третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - не з`явилися,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника військового прокурора Західного регіону України
на ухвалу Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 (суддя Желік Б. Є.) і постанову Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019 (Галушко Н. А. - головуючий, судді Зварич О. В., Орищин Г. В.) у справі
за позовом заступника військового прокурора Чернівецького гарнізону м. Чернівців в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівців
до Чернівецької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивачів - Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області,
про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування.
Короткий зміст позовних вимог і заперечень
1. У квітні 2019 року заступник військового прокурора Чернівецького гарнізону м. Чернівців (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Чернівецької області в інтересах держави в особі Міністерства оборони України (далі - Міноборони) та Квартирно-експлуатаційного відділу м. Чернівців (далі - КЕВ) із позовною заявою про визнання незаконним рішення 69 сесії Чернівецької міської ради VII скликання від 05.03.2019 № 1652 "Про розгляд звернень юридичних та фізичних осіб щодо надання дозволів на виготовлення та затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельних ділянок в натурі, що знаходяться в постійному користуванні, визнання такими, що втратили чинність, окремих пунктів рішень з цих питань" у частині прийняття пунктів 9, 9.1, 9.2 про відмову КЕВ у наданні дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: вул. Ленківська, 4, орієнтовною площею 1,5000 га для розміщення та постійної діяльності Збройних Сил України у зв`язку з невідповідністю містобудівній документації (територія садових товариств, що підлягають переведенню під житлову садибну забудову), про її резерв для учасників бойових дій та про зобов`язання управління містобудування та архітектури Департаменту містобудівного комплексу та земельних відносин міської ради надати пропозиції щодо подальшого використання цієї земельної ділянки.
2. Підставою для представництва інтересів держави та звернення до суду із позовом у цій справі прокурор зазначає нездійснення Міноборони та КЕВ як органами, уповноваженими державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах, захисту законних інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру" є підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.
Прокурор зауважує, що у цьому разі потребують захисту майнові інтереси держави у сфері земельних правовідносин, оскільки спірна земельна ділянка є власністю держави, а незаконне користування нею іншими особами порушує економічні інтереси держави, позбавляє її права користуватися належним їй майном.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 у справі № 926/979/19, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019 у справі № 926/979/19, позов прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), адже прокурор не довів законних підстав для представництва інтересів держави у правовідносинах, що склалися у цій справі.
4. Місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що у справі немає обставин, з урахуванням яких можна було би дійти висновку про невиконання або неналежне виконання функцій щодо захисту майнових інтересів держави Міноборони та КЕВ, які є самостійними юридичними особами та наділені необхідним обсягом процесуальної дієздатності.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погоджуючись з ухвалою Господарського суду Чернівецької області від 28.05.2019 у справі № 926/979/19 і постановою Західного апеляційного господарського суду від 02.07.2019, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу і постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6. Підставами для скасування ухвали і постанови скаржник вважає порушення і неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зокрема статей 13, 131-1 Конституції України, статей 23, 24 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 123, 129 ГПК України.
7. Заявник касаційної скарги зазначає, що Міноборони та КЕВ, в інтересах яких прокурор звернувся до суду з позовом у цій справі, було відомо про порушення інтересів держави, проте вони зайняли пасивну позицію, у виді бездіяльності, що підтверджується листом Головного квартирно-експлуатаційного управління Збройних Сил України від 08.04.2019 № 303/ЮВ/193 та листом КЕВ від 02.04.2019 № 909, у якому КЕВ просить військову прокуратуру сприяти усуненню перешкод у реалізації Плану виконання заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки по Західному територіальному КЕУ, підпорядкованих КЕВ, виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 803-р.
8. Також скаржник наголошує, що хоча КЕВ і наділено повноваженнями на здійснення позовної роботи, разом із тим відділ обмежений у діях стосовно пред`явлення позову і може лише доповісти вищому керівництву про ситуацію, що склалася та звернутися з відповідним повідомленням до правоохоронних органів. Західне територіальне квартирно-експлуатаційне управління Збройних Сил України за структурною ланкою доповідає Головному КЕУ при Міністерстві оборони України щодо виконання розпорядження Кабінету Міністрів України від 05.10.2016 № 803-р, підтверджуючи таким чином свою обізнаність про порушення майнових інтересів держави у земельній сфері та бездіяльність.
9. Отже, скаржник вважає, що КЕВ як безпосередній землекористувач не має та не мав наміру вживати заходів і вести позовну роботу для захисту інтересів держави у земельній сфері, саме тому прокурор звернувся до суду з метою поновлення таких інтересів.
10. Скаржник звертає увагу, що зі сторони Міноборони будь-яких заходів щодо захисту майнових інтересів держави вжито не було, більше того, міністерство підтвердило свою бездіяльність у листі від 08.04.2019 № 303/ЮВ/193.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
11. Головне управління Держгеокадастру у Чернівецькій області у письмових поясненнях, які надійшли на адресу Верховного Суду 09.09.2019, зауважує, що доводи, викладені прокуратурою у касаційній скарзі, є правомірними, а оскаржувані судові рішення необхідно скасувати.
12. КЕВ надіслало на адресу суду заяву, в якій просить справу розглянути за відсутності представника відділу, касаційну скаргу задовольнити, оскаржувані судові рішення скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
13. Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.
Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду
14. Заслухавши суддю-доповідача, присутніх представників сторін, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
15. За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
16. Статтею 53 цього Кодексу передбачено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. При цьому передумовою участі органів та осіб, зазначених у цій статті, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, і наявність процесуальної правосуб`єктності, яка охоплює процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
17. На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою зазначеної участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені у статті 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь у процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
18. За змістом частин 3-5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
19. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
20. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.
21. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
22. У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
23. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
24. Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.
25. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.