ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 жовтня 2019 року
м. Київ
Справа № 921/90/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Волковицької Н. О. - головуючого, Могила С. К., Случа О. В.,
секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,
за участю представників:
позивача - Гришиної Т. А.,
відповідача - не з`явився,
розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника прокурора Львівської області
на ухвалу Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 та постанову Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019 у справі
за позовом першого заступника керівника Теребовлянської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Бережанської міської ради Тернопільської області
до Малого приватного підприємства "Млин",
про стягнення 53 572,69 грн збитків, завданих унаслідок використання земельної ділянки за відсутності правовстановлюючих документів.
особа, яка звернулася з апеляційною скаргою - заступник прокурора Тернопільської області,
Короткий зміст і підстави позовних вимог
1. 18.02.2019 перший заступник керівника Теребовлянської місцевої прокуратури звернувся до Господарського суду Тернопільської області з позовом в інтересах держави в особі Бережанської міської ради Тернопільської області (далі - міськрада) до Малого приватного підприємства "Млин" (далі - МПП "Млин") про стягнення збитків у сумі 53 572,69 грн за користування земельною ділянкою, кадастровий номер 6120410100:04:013:0061, розташованою на території міськради у межах населеного пункту за адресою: вул. Привокзальна, 7, м. Бережани, площею 0,755 га за відсутності правовстановлюючих документів.
2. Позовні вимоги аргументовано тим, що за результатами проведених Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області перевірок дотримання вимог земельного законодавства встановлено факт самовільного зайняття МПП "Млин" земельної ділянки, кадастровий номер 6120410100:04:013:0061, розташованої на території міськради в межах населеного пункту за адресою: вул. Привокзальна, 7, м. Бережани, площею 0,755 га, у зв`язку із чим здійснено розрахунок розміру збитків, що становить 53 572,69 грн за період з 07.11.2015 по 06.11.2018. При цьому підставою для захисту зазначених прав органами прокуратури шляхом представництва у суді інтересів міськради, як розпорядника спірної земельної ділянки прокурор вважає невжиття міськрадою заходів цивільно-правового характеру для захисту інтересів держави.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 у справі № 921/90/19, залишеною без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019, позовну заяву залишено без розгляду.
4. Ухвалу суду першої інстанції, з якою погодився суд апеляційної інстанції, аргументовано тим, що прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України). Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Доводи прокурора щодо нездійснення захисту прав та свобод органу місцевого самоврядування, яке хоча і не має загальнодержавного характеру, але спрямовано на виконання функцій держави на конкретній території зазначеним органом, суд визнав такими, що не відповідають дійсності. Відсутність грошових коштів у державного органу на сплату судового збору згідно із законом не є підставою для здійснення прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах. Прокурор не довів за допомогою належних і допустимих доказів наявності підстав для представництва інтересів держави а також того, що відповідні суб`єкти владних повноважень не здійснюють захисту таких інтересів, оскільки міськрада, в особі якої в інтересах держави звернувся перший заступник керівника Теребовлянської місцевої прокуратури із позовом до суду, має підстави і можливість самостійно захищати своїх прав щодо спірного комунального майна.
5. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 04.04.2019 і постановою Західного апеляційного господарського суду від 05.06.2019 у справі № 921/90/19, заступник прокурора Львівської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати зазначені рішення та передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
6. Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій не врахували, що підставою для звернення до суду із позовною заявою стало невжиття міськрадою заходів щодо стягнення збитків, заподіяння яких порушує інтереси держави та є необхідним для захисту інтересів територіальної громади м. Бережани. На думку заявника, орган місцевого самоврядування, обізнаний про користування відповідачем земельною ділянкою без належних правових підстав та про недоотримання місцевим бюджетом суми орендної плати із 01.05.2014, не вживав заходів щодо стягнення безпідставно збережених коштів орендної плати. Доводи міськради про відсутність кошторисних призначень для сплати судового збору не можуть спростовувати наведених обставин. Інтереси держави у цьому випадку, на думку скаржника, полягають у тому, що спірні правовідносини стосуються формування місцевого бюджету, до якого мають своєчасно та у повному обсязі надходити кошти від оренди землі. Відповідні доводи узгоджуються із правовими позиціями, викладеними у постановах Верховного Суду від 13.02.2019 № 914/225/18 і від 26.02.2019 № 905/803/19.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
7. Інші учасники справи не скористалися правом подати відзив на касаційну скаргу.
Позиція Верховного Суду
8. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
9. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).
10. Відповідно до пункту 2 статті 121 Конституції України у редакції, чинній на час звернення позивача до суду, на прокуратуру покладається, зокрема, представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом.
11. Згідно зі статтею 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту, зокрема, загальних інтересів суспільства та держави.
12. У випадках, визначених Законом, на прокуратуру покладається функція з представництва інтересів громадянина або держави в суді (пункт 2 частини 1 статті 2 Закону).
13. Відповідно до пункту 2 Рекомендації Rec (2012)11 Комітету Міністрів Ради Європи державам-учасникам "Про роль публічних обвинувачів поза системою кримінальної юстиції", прийнятої 19.09.2012 на 1151-му засіданні заступників міністрів, якщо національна правова система надає публічним обвинувачам певні обов`язки та повноваження поза системою кримінальної юстиції, їх місія полягає в тому, щоби представляти загальні або публічні інтереси, захищати права людини й основоположні свободи та забезпечувати верховенство права.
14. Європейський суд з прав людини звертав увагу на те, що сторонами цивільного провадження є позивач і відповідач. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави (див. mutatis mutandis рішення від 15.01.2009 у справі "Менчинська проти Росії" (Menchinskaya v. Russia, заява № 42454/02, § 35)).
15. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").
16. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци 1 - 3частини 4 статті 23 Закону).
17. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
18. Відповідну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц.
19. У Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).