ПОСТАНОВА
Іменем України
25 жовтня 2019 року
Київ
справа №826/17872/18
адміністративне провадження №К/9901/21180/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 27 березня 2019 року (головуючий суддя - Бояринцева М.А.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року (головуючий суддя - Лічевецький І.О., судді - Ісаєнко Ю.А., Мельничук В.П.)
у справі № 826/17872/18
за позовом ОСОБА_1
до Центральної виборчої комісії
про визнання протиправною і скасування постанови від 12 жовтня 2018 року № 156.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у жовтні 2018 року звернувся з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії (далі також "ЦВК"), в якому просив визнати протиправною і скасувати постанову ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156 "Про перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів 23 грудня 2018 року".
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що оскаржувана постанова: не відповідає Конституції України, зокрема статтям 69, 133, 140, 141, 143; прийнята ЦВК, тоді як будь-які вибори до органів місцевого самоврядування, на його думку, повинні призначатися Верховною Радою України; прийнята без проведення місцевого референдуму всупереч вимог частини другої статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року; її реалізація спричинить порушення виборчих і майнових прав членів територіальних громад.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва своїм рішенням від 27 березня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року, у задоволенні позову відмовив.
Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що саме ЦВК наділена повноваженнями приймати рішення про призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, і оскаржувана постанова прийнята у встановленому законодавством порядку. Також суди зазначили, що статтями 140-145 Конституції України визначено лише основні засади функціонування місцевого самоврядування, тоді як решта питань регулюються законами. Щодо необхідності проведення місцевого референдуму, то суди зазначили, що Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" не підлягає застосуванню до спірних правовідносин з огляду на положення Законів України "Про місцеві вибори" та "Про добровільне об`єднання територіальних громад", які прийняті пізніше та є спеціальними стосовно предмету цього спору.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Обґрунтовуючи свою скаргу, ОСОБА_1 наводить такі доводи:
- вказує на порушення вимог статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, частини другої статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" від 3 липня 1991 року щодо обов`язковості проведення місцевого референдуму для прийняття рішення місцевою радою про об`єднання територіальних громад, а також на порушення статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - "КАС України") стосовно незастосування судами Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми";
- зазначає про порушення принципу правової визначеності з огляду на постанову ЦВК від 9 серпня 2018 року № 122, в якій піднімається питання про отримання від Комітету Верховної Ради України роз`яснень щодо призначення в установленому законом порядку відповідачем перших і додаткових місцевих виборів без проведення місцевого референдуму з метою усунення правових колізій і неузгодженостей, враховуючи положення статті 6 Закону України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми";
- вважає, що повноваженнями приймати рішення про призначення місцевих виборів наділена лише Верховна Рада України;
- вказує, що реалізація оскаржуваної постанови спричинить порушення виборчих та майнових прав членів територіальних громад;
- зазначає, що Конституцією України не передбачено поняття "об`єднані територіальні громади".
У відзиві на касаційну скаргу відповідач вказує, що Конституцією України та Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про добровільне об`єднання територіальних громад" передбачено об`єднання територіальних громад в одну та утворення єдиних органів місцевого самоврядування - відповідних рад у порядку, встановленому законом. Також зазначає, що, приймаючи оскаржувану постанову ЦВК діяла в межах своїх повноважень та з дотриманням встановленого чинним законодавством порядку прийняття постанови від 12 жовтня 2018 року № 156, а позивач, натомість, не зазначив у чому саме полягає порушення його прав та інтересів, внаслідок прийняття відповідачем цієї постанови.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156, зокрема, призначено на неділю, 23 грудня 2018 року, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів за переліком згідно з додатками 1 - 22 та оголошено з 3 листопада 2018 року початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів, призначених пунктом 1 цієї постанови.
Відповідно до додатків 1 - 22 до постанови, перші вибори депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад і відповідних сільських, селищних, міських голів призначені у Вінницькій, Волинській, Дніпропетровській, Донецькій, Житомирській, Запорізькій, Івано-Франківській, Київській, Кіровоградській, Луганській, Львівській, Миколаївській, Одеській, Полтавській, Рівненській, Сумській, Тернопільській, Херсонській, Хмельницькій, Черкаській, Чернівецькій та Чернігівській областях.
Вважаючи постанову ЦВК від 12 жовтня 2018 року № 156 протиправною, позивач і звернувся до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Пунктами 12, 15 статті 92 Основного Закону України визначено, що виключно законами України визначаються організація і діяльність органів виконавчої влади та засади місцевого самоврядування.
Згідно статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Відповідно до статті 146 Основного Закону України інші питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування визначаються законом.
Порядок утворення, правовий статус, основні засади організації діяльності Центральної виборчої комісії як постійно діючого колегіального державного органу, до компетенції якого належить забезпечення організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах, суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі визначено Законом України від "Про Центральну виборчу комісію" від 30 червня 2004 року (далі - "Закон "Про ЦВК"").
Відповідно до частини першої статті 2 Закону "Про ЦВК", Комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад виборчого і референдумного процесів, реалізацію виборчих прав громадян України та права на участь у референдумі, однакове застосування законодавства України про вибори і референдуми на всій території України.
Частиною першою статті 11 цього Закону визначено, що основною організаційною формою діяльності Комісії є її засідання. На засіданні Комісії може бути розглянуто будь-яке питання, яке відповідно до цього та інших законів України належить до повноважень Комісії.
Згідно з частиною першою статті 12 Закону "Про ЦВК" за результатами розгляду та обговорення на засіданні Комісії питання порядку денного Комісія ухвалює рішення у формі постанови.
Пунктом 2 частини другої статті 16 Закону "Про ЦВК" встановлено, що Комісія за результатами узагальнення практики застосування законодавства України про вибори і референдуми та практики проведення виборів і референдумів в Україні, а також у разі необхідності може за власною ініціативою розглянути та прийняти у встановленому цим Законом порядку рішення стосовно організації підготовки та проведення виборів і референдумів.
Основні засади, організація і порядок проведення виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських, районних у містах, сільських, селищних рад, сільських, селищних, міських голів та старост визначаються Законом України від "Про місцеві вибори" від 14 липня 2015 року (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин).
Закон України "Про місцеві вибори", крім передбачених Законом "Про ЦВК", наділяє ЦВК повноваженнями щодо: здійснення контролю за додержанням та однаковим застосуванням законодавства про місцеві вибори на всій території України (пункт 1 частини першої статті 24); призначення перших виборів депутатів, сільських, селищних, міських голів у порядку, визначеному законом (пункт 1-1 частини першої статті 24).
Порядок призначення місцевих виборів визначено у статті 14 Закону України "Про місцеві вибори". Так, відповідно до частини першої цієї статті, місцеві вибори можуть бути черговими, позачерговими, повторними, проміжними, додатковими або першими.
Частиною сьомою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" встановлено, що перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються Центральною виборчою комісією у порядку, визначеному законом.
Згідно частини п`ятої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" від 5 лютого 2015 року (в редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин) у разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об`єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об`єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об`єднання територіальних громад.
Відповідно до частин сьомої, восьмої статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" у разі прийняття сільськими, селищними, міськими радами рішень про добровільне об`єднання територіальних громад, а також у разі підтримки добровільного об`єднання територіальних громад на місцевому референдумі сільський, селищний, міський голова територіальної громади, в якій ініційовано питання про добровільне об`єднання територіальних громад, звертається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласної державної адміністрації з пропозицією звернутися до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання рішень про добровільне об`єднання територіальних громад у разі їх відповідності висновку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, звертається до Центральної виборчої комісії для прийняття нею рішення про призначення перших виборів депутатів сільської, селищної, міської ради та відповідного сільського, селищного, міського голови в установленому законом порядку.
Процедуру призначення ЦВК перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та сільських, селищних, міських голів за результатами розгляду звернень Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних державних адміністрацій щодо призначення таких виборів визначає Порядок призначення перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів, затверджений постановою Центральної виборчої комісії від 12 лютого 2016 року № 32 (яка була чинною на час виникнення спірних правовідносин).
Пунктом 1 цього Порядку визначено, що згідно з частиною сьомою статті 14 Закону України "Про місцеві вибори" перші вибори депутатів, сільських, селищних, міських голів призначаються ЦВК в порядку, визначеному законом.