ПОСТАНОВА
Іменем України
24 жовтня 2019 року
Київ
справа №591/1519/15-а
адміністративне провадження №К/9901/43918/18, К/9901/43916/18, К/9901/43920/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Укрхімпроект", ОСОБА_1 до Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради, Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Публічне акціонерне товариство "Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування", Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання ім. М.В. Фрунзе", Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство "Сумська біологічна фабрика", Товариство з обмеженою відповідальністю "Горобина", Публічне акціонерне товариство "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш", Український НДІ "УкркомунНДІпрогрес", Товариство з обмеженою відповідальністю "Спільне підприємство "Емпаєр моторс" про визнання протиправними та скасування рішень за касаційними скаргами Публічного акціонерного товариства "Укрхімпроект", Товариства з обмеженою відповідальністю "Горобина", Публічного акціонерного товариства "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш" на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Яковенка М.М., Лях О.П., Старосуда М.І. від 18 жовтня 2017 року,
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні та травні 2015 року Публічне акціонерне товариство "Укрхімпроект" (далі - ПАТ "Укрхімпроект", позивач) та ОСОБА_1 (далі - позивач) кожен окремо звернулися до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративними позовами до Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради (далі - КП "Міськводоканал", відповідач), Виконавчого комітету Сумської міської ради (далі - виконком Сумської міськради, відповідач), треті особи: Публічне акціонерне товариство "Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування", Державна екологічна інспекція у Сумській області, Департамент фінансів, економіки та бюджетних відносин Сумської міської ради, Публічне акціонерне товариства "Сумське машинобудівне науково-виробниче об`єднання ім. М.В. Фрунзе", Сумське обласне територіальне відділення Антимонопольного комітету України, Державне підприємство "Сумська біологічна фабрика", Товариство з обмеженою відповідальністю "Горобина", Публічне акціонерне товариство "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш", Український НДІ "УкркомунНДІпрогрес", Товариство з обмеженою відповідальністю "Спільне підприємство "Емпаєр моторс" (далі - треті особи), в яких просили:
ПАТ "Укрхімпроект": визнати незаконним з моменту прийняття та скасувати:
- рішення Сумської міської ради від 06 вересня 2011 року № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми";
- накази Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради № 36 від 22 лютого 2012 року "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік", № 35 від 01 лютого 2013 року "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік", № 45 від 18 лютого 2014 року "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік".
ОСОБА_1 просила: визнати незаконними рішення виконкому Сумської міськради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми" та від 06 вересня 2011 року № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми".
Свої вимоги мотивували тим, що рішеннями виконкому Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 та від 06 вересня 2011 року № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596" затверджені Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми. Вважають, що вказані рішення прийняті з порушенням вимог чинного законодавства щодо порядку їх прийняття, зокрема, офіційного оприлюднення проекту рішень, та обов`язкового погодження відповідними державними органами. Крім того, позивачі зазначають, що встановлені в Правилах приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми встановлені гранично-допустимі коефіцієнти забруднюючих речовин у розмірах, менших, ніж максимальні концентрації, передбачені відповідними нормативно-правовими актами. На підставі оскаржуваних Правил КП "Міськводоканал" Сумська міська рада застосовує до позивачів штрафні санкції, які внаслідок незаконності самих Правил, є безпідставними і порушують права позивачів. До Господарського суду Сумської області КП "Міськводоканал" Сумською міськрадою подано позови про стягнення нарахованих сум штрафних санкцій, отже, вважають, що саме з цього часу позивачам стало відомо про порушення їхніх законних прав.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року закрите провадження у справі за адміністративним позовом ПАТ "Укрхімпроект" до Комунального підприємства "Міськводоканал" про визнання незаконними та скасування наказів, у зв`язку з тим, що спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
За наслідками апеляційного перегляду, ухвала Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року про закриття провадження у справі в частині вимог щодо оскарження наказів КП "Міськводоканал" Сумської міськради від 22 лютого 2012 року № 36 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік", від 01 лютого 2013 року № 35 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік", від 18 лютого 2014 року № 45 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік" - скасована, а справа в цій частині спрямована на новий розгляд.
Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року позовні вимоги ПАТ "Укрхімпроект" та ОСОБА_1, з урахуванням прийнятого судом рішення в межах цієї справи, ухвали від 17 травня 2017 року про закриття провадження відносно вимог щодо скасування наказів КП "Міськводоканал" Сумської міськради були задоволені: визнано незаконним та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми"; визнано незаконним з моменту прийняття та скасовано рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 06 вересня 2011 року № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми".
Ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року апеляційні скарги Комунального підприємства "Міськводоканал" Сумської міської ради та Виконавчого комітету Сумської міської ради задоволено, постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року скасовано та прийнято ухвалу, якою адміністративний позов Публічного акціонерного товариства "Укрхімпроект" та ОСОБА_1 залишено без розгляду.
Залишаючи адміністративні позови без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами пропущено встановлений статтею 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення до суду) строк звернення до адміністративного суду. При цьому, жодних належних та допустимих доказів щодо причин пропуску строку звернення до адміністративного суду, які б унеможливлювали своєчасно звернутись за судовим захистом і не залежали б від волі позивачів, суду не надано, та відповідно судом не встановлено обставин та поважних причин, що свідчать про наявність об`єктивних перешкод для подання позову у встановлений законодавством строк.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
Не погоджуючись з ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ "Горобина", ПАТ "Укрхімпроект" та ПАТ "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш" звернулися з касаційними скаргами до Вищого адміністративного суду України, в яких просять скасувати ухвалу суду апеляційної інстанції та ТОВ "Горобина" просить направити справу на новий розгляд до Харківського апеляційного адміністративного суду, ПАТ "Укрхімпроект" та ПАТ "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш" - залишити у силі постанову Зарічного районного суду м. Суми від 17 травня 2017 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційні скарги подано 15 та 20 листопада 2017 року.
Ухвалами Вищого адміністративного суду України від 16 та 21 листопада 2017 року відкрито касаційні провадження у справі № 591/1519/15-а, витребувано адміністративну справу та рекомендовано сторонам надати відзив на касаційні скарги скаржників, однак, розгляд справи цим судом не був закінчений.
Ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року прийнято до свого провадження касаційні скарги КП "Міськводоканал" Сумської міської ради, ТОВ "Горобина", ПАТ "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш" на ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року в адміністративній справі № 591/1519/15-а суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційними скаргами скаржниками заявлено клопотання про забезпечення участі їх представників у касаційному розгляді справи у судовому засіданні, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 23 жовтня 2019 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі наявних у матеріалах справи доказів, що рішенням виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 затверджені Правила приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми та введені в дію з дня їх офіційного оприлюднення. Публікація відбулась 25 грудня 2007 року. Комунальному підприємству "Міськводоканал" було вказано на застосування Правил до абонентів.
Крім того, 06 вересня 2011 року виконавчим комітетом Сумської міської ради прийняте рішення від № 539 "Про внесення змін до додатку до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми".
Як встановлено судами попередніх інстанцій з копії інтернет-сторінки з офіційного сайту Сумської міської ради, Правила приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми (посилання для скачування) опубліковані 08 вересня 2011 року. Це рішення з відповідними додатками також опубліковано в Офіційному віснику Сумської міської ради № 57 від 06 жовтня 2011 року.
На підставі зазначених Правил КП "Міськводоканал" були видані накази: від 22 лютого 2012 року № 36 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2012 рік", від 01 лютого 2013 року № 35 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2013 рік", від 18 лютого 2014 року № 45 "Про затвердження нормативу плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми на 2014 рік", якими встановлено на кожен рік нормативи плати за скид понаднормативних забруднень в систему каналізації м. Суми.
Позивачі ПАТ "Укрхімпроект" та ОСОБА_1, як фізична особа підприємець, є користувачами послуг КП "Міськводоканал" на підставі договорів від 01 вересня 2009 року та від 20 грудня 2010 року відповідно. Представником позивача ОСОБА_1 була надана додаткова угода № 1 до договору від 20 жовтня 2010 року в частині зміни розділу 6 договору.
Комунальне підприємство "Міськводоканал" здійснює свою діяльність на підставі Статуту, затвердженого рішенням Сумської міської ради від 25 квітня 2012 року № 1431-МР, та надає послуги також іншим споживачам, у тому числі, підприємствам, що є третіми особами у справі на стороні позивача: ПАТ "Сумське НВО ім. М.В .Фрунзе", ДП "Сумська біологічна фабрика", ТОВ "Горобина", ПАТ "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш", ТОВ "Спільне підприємство "Емпаєр моторс", ПАТ "Науково-дослідний і проектно-конструкторський інститут атомного та енергетичного насособудування", на підставі договорів.
Як встановлено судами за матеріалами справи, протягом листопада 2012 - червня 2014 року КП "Міськводоканал" відносно ПАТ "Укрхімпроект" були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені претензії.
Крім того, на вимогу апеляційного суду були надані додаткові документи стосовно ФОП ОСОБА_1, як користувача та абонента КП "Міськводоканал". Безпосередньо були складені акти відбору проб стічних вод, протоколи дослідження якості стічних вод, виставлені рахунки додаткової оплати за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію та направлені листи, претензії, повідомлення за період з квітня 2011 року по 2017 рік.
За позовом КП "Міськводоканал" до ФОП ОСОБА_1 про стягнення суми заборгованості за скид забруднюючих речовин в міську каналізацію Господарським судом Сумської області було порушено провадження у справі 22 лютого 2016 року, а з позовом до ПАТ "Укрхімпроект" КП "Міськводоканал" звернулося 05 грудня 2014 року.
02 листопада 2015 року у зв`язку із розглядом заяви ПАТ "Сумське НВО ім. М.В. Фрунзе" Сумське обласне відділення Антимонопольного комітету України надало рекомендації виконавчому комітету Сумської міської ради про припинення дій, які містять ознаки порушення антимонопольного законодавства. Як встановлено судами з цих рекомендацій, було здійснено перевірку законності дій виконавчого комітету Сумської міської ради, що полягають у прийнятті рішення від 06 вересня 2011 року № 539 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Сумської міської ради від 10 грудня 2007 року № 596 "Про затвердження Правил приймання стічних вод в системи каналізації м. Суми", та встановлено, що останні вчинені з порушенням порядку затвердження місцевих правил приймання стічних вод, містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 7 статті 50 Закону України "Про захист економічної конкуренції". В результаті встановлено, що для запобігання можливості включення КП "Міськводоканал" до місцевих Правил приймання стічних вод положень, які б суперечили діючому законодавству з метою отримання неправомірних вигод, зокрема, й в частині встановлення ГДК забруднюючих речових у стічних водах підприємств для стягнення плати за скид понаднормових забруднень, законодавець передбачив механізм погодження місцевих Правил приймання стічних вод з територіальними органами Міністерства охорони здоров`я України та Мінекоресурсів, який виконавчим комітетом Сумської міської ради при прийнятті Правил приймання стічних вод у системи каналізації м. Суми, що були затверджені рішенням № 539, не було дотримано.
Свою позицію стосовно винесення рішення № 539 з порушенням вимог законодавства висловила Державна регуляторна служба України. Листом від 29 липня 2015 року вих. № 5540/0/20-15 Державна регуляторна служба України повідомила про невиконання відповідачами вимог законодавства при прийнятті рішення № 539 щодо оприлюднення з метою одержання зауважень та пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, та про звернення до Виконавчого комітету Сумської міської ради з пропозицією вжити заходів для припинення порушень, виявлених нею при прийнятті рішення № 539 у випадку, якщо нова редакція Правил приймання стічних вод в системи каналізації міста Суми, що пізніше була затверджена цим рішенням дійсно не оприлюднювалась з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому Державною регуляторною службою України зазначено, що невиконання виконавчим комітетом Сумської міської ради процедур, передбачених Законом № 1160, зокрема, щодо обов`язкового оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій може бути підставою для відміни актів в судовому порядку.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ТОВ "Горобина" зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки тому, що Вищим адміністративним судом України вже було скасовано ухвали судів першої та апеляційної інстанцій, які залишили позовні заяви без розгляду на підставі пропуску позивачами строку звернення до адміністративного суду. Скаржник зазначає, що Вищий адміністративний суд України, повертаючи справу на новий розгляд до суду першої інстанції, вказав, що суди мали перевірити, чи застосовувалося оскаржуване рішення до позивачів, відтак, чи мали вони змогу знати про його існування.
Також стосовно висновку суду апеляційної інстанції про пропуск ОСОБА_1 строку звернення до суду, до якого суд апеляційної інстанції дійшов на тій підставі, що у договорі, укладеному між ОСОБА_1 та відповідачем, є посилання на оскаржуване рішення, ТОВ "Горобина" зазначає, що такого посилання не могло бути, оскільки договір укладено 20 грудня 2010 року у той час, як спірне рішення прийнято 06 вересня 2011 року.
ПАТ "Укрхімпроект" у касаційній скарзі також зазначив, що суд апеляційної інстанції, залишаючи адміністративний позов без розгляду, не надав належної правової оцінки тому, що позивач про порушення свого права оскаржуваним рішенням дізнався з позовної заяви КП "Міськводоканал" Сумської міськради від 26 листопада 2014 року, яка отримана позивачем 05 грудня 2014 року.
ПАТ "Сумський завод насосного та енергетичного машинобудування "Насосенергомаш" у касаційній скарзі вказує наведені вище доводи інших заявників, а також зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що ПАТ "Укрхімпроект" пропущено строк звернення до адміністративного суду з поважних причин, оскільки, хоча про існування відповідного рішення позивач міг дізнатися в установлений судом апеляційної інстанції строк, однак, про те, що цим рішенням порушено права позивача він дізнався лише 02 листопада 2015 року, а саме - з дати виявлення колегією Сумського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України порушень при прийнятті оскаржуваного рішення.
Від інших учасників справи відзиву або заперечення на касаційні скарги скаржників не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 жовтня 2017 року відповідає, а вимоги касаційних скарг є необґрунтованими з огляду на наступне.
Приймаючи рішення про залишення адміністративних позовів ПАТ "Укрхімпроект" та ОСОБА_1 без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що позивачами пропущено встановлений КАС України строк звернення до адміністративного суду. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на наступне.
Відповідно до частини першої статті 99 КАС України (у редакції, чинній на момент звернення позивачів до суду першої інстанції) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.